중국의 통치 체제 3 : 국가 헌정 체제 (양장)

조영남

저자:조영남
2002년부터현재까지서울대학교국제대학원교수로재직하고있다.서울대학교동양사학과를졸업하고정치학과에서석·박사학위를받았다.중국베이징대학(北京大學)현대중국연구센터객원연구원(1997~1998년),난카이대학(南開大學)정치학과방문학자(2001~2002년),미국하버드-옌칭연구소(Harvard-YenchingInstitute)방문학자(2006~2007년)를역임했다.연구성과로는『중국의통치체제1·2·3』(2022~25년),『중국의위기대응정책』(2024년),『중국의엘리트정치』(2019년),『개혁과개방』/『파벌과투쟁』/『톈안먼사건』(〈덩샤오핑시대의중국〉3부작)(2016년),LocalPeople’sCongressesinChina(2009년)등모두18권의단독학술서와많은학술논문이있다.서울대학교연구공로상(2007년),니어(NEAR)재단학술상(2008년),한국정치학회학술상(저술부문)(2020년)을수상했다.

서문_‘공산당의국가’중국에서정부와의회는무엇을하는가?

국가헌정체제
1.국가헌정체제의원칙
2.국가헌정체제의조직체계
3.공산당-정부-의회관계

제1부정부

정부의구조와운영
1.국무원의지위와직책:최고국가행정기관
2.국무원의조직구조
3.국무원의운영:총리책임제

정부의정책결정과집행
1.학계의중국정책결정연구
2.중국정책결정방식의네가지종류
3.정책결정방식1:관료방식
4.정책결정방식2:일상시기의운동방식
5.정책결정방식3:위기시기의운동방식
6.정책결정방식4:실험방식

정부의일상시기활동:의료개혁사례
1.의료개혁의절박함과어려움
2.의료개혁추진과개혁방안의작성
3.〈의료개혁초안〉의내부심의와공개의견청취
4.개혁방안의확정과주요조직의역할
5.의료개혁의집행:성과와한계
6.정부의일상시기활동평가

정부의위기시기활동:코로나19대응사례
1.코로나19의발생과대응과정개괄
2.코로나19중앙지휘기구의구성과활동
3.공산당의‘총동원령’과감독
4.우한시봉쇄와코로나19의통제
5.정책선전과여론선도
6.정부의위기시기활동평가

제2부의회

의회의구조와역할
1.중국의회의구조와운영:이중구조현상
2.중국의회의역할강화:선택적역할강화현상
3.‘중국특색’의입법제도
4.의회입법제도의개선과발전

중앙의회의입법활동:〈입법법〉과〈감독법〉사례
1.〈입법법〉의제정과정과주요쟁점
2.〈감독법〉의제정과정
3.〈감독법〉의주요쟁점
4.〈입법법〉과〈감독법〉의차이를초래한요인
5.공산당의입법통제평가

지방의회의입법활동:상하이시의회사례
1.〈상하이시노동조합조례〉수정사례
2.〈상하이시노동계약조례〉제정사례
3.〈상하이시소비자보호조례〉수정사례
4.지방의회의입법활동평가
5.의회입법활동의한계

지방의회의감독활동
1.의회의감독전략
2.법정감독방식과의회간의활동차이
3.지방의회의주요감독방식
4.의회감독활동의평가
5.중국의회의발전과정치발전

인대대표의대의활동
1.‘활발한’인대대표의역할수행분석
2.인대대표의객관적인조건과상황
3.활동조건의변화와유권자의기대상승
4.대의역할의네가지유형
5.출신배경에따른대의역할의차이424
6.인대대표의활동평가442
7.인대대표의대의활동이주는시사점

제3부결론

국가헌정체제의평가와전망
1.국가헌정체제의평가
2.공산당영도체제가국가헌정체제에미치는부정적영향
3.중국정치체제의분류와순환
4.공산당영도체제의강화와국가헌정체제의발전
5.중국정치발전의평가와전망:나의관점

미주

중국의헌정체제는민주주의국가와어떻게다른가?
중국헌법의다섯가지원칙과구현시스템분석

공산당이영도하는중국의헌정체제는독특한특징이있다.헌법에근거하여국가권력을제한하고국민의자유와권리를보장하는민주주의국가의정치체제인‘입헌주의’나‘헌법체제’와그성격이완전히다르다.중국은공산당영도체제와국가헌정체제가매우밀접하게결합해있다.당-국가체제는공산당영도체제와국가헌정체제로구성되어있고,실제정치과정에서당이국가를영도할뿐만아니라종종대체하는권위주의정치체제이기때문이다.

중국의헌법원칙은다섯가지로요약된다.첫째는공산당영도원칙,둘째는인민주권과인민대표대회제도,셋째는민주집중제원칙,넷째는민족자치제도,다섯째는의법치국(依法治國:법률에근거한국가통치)원칙이다.

중국의헌정체제는의회(전국인대와지방인대),정부(국무원과지방정부),정법기관(政法機關)혹은사법기관(司法機關)으로구성된다.이러한체제는공산당영도하에서로유기적관계를맺으며각기역할을담당한다.즉,중국정치제도의조직원칙은’민주집중제‘로서‘중앙의통일영도를전제’로삼고있으며규정보다는현실상황에따라유연하게작동한다.따라서중국헌정체제를살펴볼때는기관을개별적파악하기보다는공산당과의상호작용속에서실제구현방식에초점을맞추는것이바람직하다.

정책집행에집중하는관료조직인중국정부
중앙정부와지방정부간명령과복종의영도관계분석

중국정부는중앙정부와지방정부로나뉜다.이점은다른나라와비슷하다.정부의공식명칭은‘인민정부’이며,‘중앙인민정부’와‘지방인민정부’라고부른다.중앙인민정부를‘국무원(國務院,StateCouncil)’이라고칭하는데,중국의국무원은단순한중앙정부일뿐아니라,각급지방정부와기층정부에대해명령할수있는권한을가진‘최고국가행정기관’이다.지방정부는행정등급별로‘성급(省級:성·자치구·직할시)’,‘시급(市級:시·자치주)’,‘현급(縣級:현·시·구)’정부로나뉜다.상·하급정부간의관계는상·하급공산당조직간의관계처럼명령과복종의‘영도관계’다.

중앙정부인국무원과각급지방정부는국가헌정체제를주도하는국가기관이다.개혁기에들어정부역할은더욱확대되고강화되었다.공산당이추진하는개혁·개방정책,즉시장화·사유화·개방화·분권화정책은대부분정부가집행해야하는업무이기때문이다.이과정에서중국정부는다른국가의정부처럼방대한조직과인원을보유한관료조직으로변화했다.

중국에서는공산당중앙이정책주도권을장악하고하향식정책집행을전개한다.정부의관료조직은정책의‘결정’에는관여하지못하지만‘집행’에서는중요한역할을담당한다는특징이있다.특히코로나19같은위기시기에는공산당중앙의정책결정권을독점하고관료조직이일사불란한집행으로조직역량을‘총동원’하며대규모대중동원하는모습을보인다.‘정부계통(政府系統)’은‘의회계통(人大系統)’이나‘법원계통’과는달리막강한힘을동원할수있다.이는‘공산당계통’과‘군계통’도마찬가지다.중국의국가헌정체제를분석할때는정부활동을반드시분석해야하는이유가여기에있다.

헌법과법률을제정하는중국의회
개혁,개방정책으로인해점점역할이강화되는이유

중국의회는중앙의회와지방의회로나뉜다.중앙의회의정식명칭은‘전국인민대표대회’이며‘전국인대(全國人大,NPC)’라고줄여부른다.흔히이를‘전인대(全人大)’라고부르는데,이는명백한잘못이다.지방의회의명칭은‘지방인민대표대회’고,약칭은‘지방인대(地方人大,LPCs)’다.전국인대와지방인대는입법기관으로서헌법과법률을제정한다.이와함께다른국가기관을감독하는역할,국민의의견을대변하는대의역할,공산당통치를정당화하고합법화하는체제유지역할을담당한다.

중국의의회활동은개혁기들어서본격화됐으며시간이갈수록더욱강화되고있다.개혁·개방정책이의회의역할을필요로하기때문이다.중국국가헌정체제를분석할때는전국인대와지방인대의입법·감독·대의활동에주목해야한다.중국의회는상급인대가하급인대의활동을감독하고,문제가있는활동은시정을지시할권한을보유하는‘감독관계’다.그러나상급인대와하급인대간의관계는‘영도관계’,즉상급인대가명령하면하급인대는복종하는관계는아니다.

중국의회의독특한특징으로‘이중구조현상’과‘선택적역할강화현상’을꼽을수있다.이중구조현상은중국의회가사실상두개로운영된다는것이다.즉전국인대상무위원회가전국인대와는다른구성·조직·권한을가지고기능한다.전국인대상무위원회는전국인대를폐회기간에잠시대신할뿐만아니라사실상대체함으로써강력한위상과역할을갖는다.‘선택적역할강화현상’은중앙및지방의회가행정단위별(級別)로비교적분명한차이를보이면서역할이강화된것을말한다.전국인대는입법을중심으로역할이강화되었고,현급(顯級)인대는감독을중심으로역할이강화되었다.반면성급(省級)및시급(市級)인대는전국인대와현급인대의중간에위치한다고평가할수있다.

중국의정치제도화와민주화딜레마
법제화된통치방식과민주화압력사이의갈림길

중국은지난40여년간정치민주화가아닌정치제도화를목표로개혁을추진하며,법률제도확립과행정효율화를통해경제발전과사회안정을유지해왔다.1987년‘당정분리’방침이실패한후,1997년‘의법치국’방침이도입되어통치방식의법제화를강조했으나,국민의정치적자유와참여는제한되었다.중국은사회주의시장경제와의법치국방침을결합한발전모델을구축했지만,장기적으로민주화압력을피할수없을것으로보인다.결국,중국은정치제도화를유지하거나민주화로나아가는선택의기로에서있다.

중국을제대로이해하고적절히대응하는일은현재대한민국국제정치의최대과제이다.그러나우리사회는중국에대한이해가부족하다.사실,한국인이중국을이해하기란근본적으로어렵다.중국과한국의정치체제가근본적으로다르기때문이다.또한,중국정치는매우은밀하게작동한다.‘외부인’이알려고다가가더라도그은밀한속사정까지는들여다볼길이없다.공산당조직과운영은더욱그렇다.이책을통해중국정치의독특한‘실체(實體)’와‘실제모습(像)’에접근함으로써중국이라는나라가어떻게움직이는지생생하게확인할수있을것이다.