대통령 탄핵 보고서

김진욱

1966년대구에서태어나서울대학교에서고고학과미술사를전공한뒤대학원에서법으로전공을바꿔서민법전공으로석사학위를받았다.하버드로스쿨석사과정(LL.M.과정)과한국외대통번역대학원석사과정(한국어-영어통번역전공)에서도공부했다.
1989년사법시험에합격하여1992년사법연수원을수료(21기)하고공군법무관으로군복무를마친뒤서울에서판사로임관하여3년간민형사사건재판을했고,1998년초국내최대로펌김앤장에입사하여12년변호사활동을하다가2010년초헌법재판소로이직했다.헌법재판소선임헌법연구관으로재직하던중초대공수처장후보로지명받고인사청문회를거쳐2021.1.21.초대처장으로취임했고3년의소정의임기를마치고2024.1.20.자연인이됐다.
저서로2024년9월출간한『공수처,아무도가지않은길』이있고,논문으로2017년한국법학원발간저스티스에게재한〈탄핵요건으로서헌법이나법률위반의중대성〉,2018년성낙인서울대총장퇴임기념논문집에기고한〈탄핵사유에대한소고〉,2019년숭실대학교법학논총에게재한〈대통령탄핵사유에대한소고-박근혜전대통령탄핵결정의탄핵사유를중심으로한판례평석〉,그리고영어논문으로2018년ConstitutionalReview발간〈KoreanConstitutionalCourtandconstitutionalisminpoliticaldynamics:FocusingonPresidentialImpeachment〉와2024년6월옥스포드대학출판사가발간한〈Whichcorruptioncasestoinvestigate〉가있다.

머리말

제1부왜탄핵인가
1장탄핵이란무엇인가
2장민주공화국과탄핵

제2부미국대통령들은왜탄핵됐나
3장존슨대통령탄핵과초기탄핵
4장닉슨대통령탄핵
5장클린턴대통령탄핵
6장트럼프대통령탄핵


제3부한국대통령들은왜탄핵됐나
7장노무현대통령탄핵
8장박근혜대통령탄핵

마치는글_결정의시간

“현직대통령을파면하는것이옳은가,그른가?”

대한민국대통령이내란범죄로탄핵됐다.2004년과2016년에이어서이번이세번째대통령탄핵이다.국회는2024년12월14일토요일재적의원300명중204명의찬성으로윤석열대통령에대한탄핵소추를의결했다.탄핵사유는위헌·위법한비상계엄의선포와국헌문란의내란범죄이다.
현직대통령이내란을일으켜서나라의헌정질서를어지럽혔다는것으로,국회는구체적인내란행위로국회를무력화하려했다는점을꼽았다.계엄사령부는포고령을통해국회의정치적활동을금지한다고발표한다음무장군인들을동원해국회의유리창을깨고의사당건물로진입시켰고,경찰은국회의원들의출입을막으며국회가계엄해제결의하는것을물리적으로차단했다는것이다.

문제는이것이내란죄에해당하는지,현직대통령을탄핵·파면할만한사유가되는지일것이다.우리나라헌법제65조에따라‘직무수행에있어서헌법이나법률을위배한경우’라는탄핵사유에해당하는지말이다.만일대통령의통치행위로평가되어사법심사대상이되지않는다면문제는달라질수도있다.


“내란죄에해당하는가?”

우선내란죄에대해살펴보자.형법제87조는국토를참절하거나국헌을문란할목적으로폭동한자는처벌한다고규정한다.내란의수괴는사형,무기징역또는무기금고에처한다.사람을살인한경우,사형,무기징역,5년이상의징역에처하는것에비해내란죄는처벌형량이대단히높다.‘국헌문란’에대해형법제91조는‘헌법또는법률에정한절차에의하지아니하고헌법또는법률의기능을소멸시키는것’과‘헌법에의해설치된국가기관을강압에의해전복또는그권능행사를불가능하게하는것’의두가지로정의했다.‘전복’은뒤집는다,뒤집어엎는다는말이다.

내란죄가보호하려고하는법적이익은국가(대한민국)의기본질서이다.내란죄는,대한민국의기본질서를뒤집어엎으려는‘국헌문란’의목적으로다수가폭행,협박하면서폭동을일으킨경우성립한다.내란죄는‘위험범’이다.위험범은법익(법적이익)침해의위험이생긴것으로충분하고침해의결과가실제로생길필요까지는없는범죄를말한다.만일내란이성공하면그때는혁명으로인정받고새로운질서가수립되기때문이다.그래서이런내란같은경우,헌정질서전복의위험만있으면죄가성립되고위험이현실화하여실제로국가기관이무력화될필요까지는없다.


“현직대통령을탄핵·파면할만한사유가되는가?”
-대통령탄핵파면에있어서중대성문제-

우리헌법제65조의‘직무수행에있어서헌법이나법률을위배한경우’에해당하는지는헌법재판소의재판결과에따라정해질것이다.민사나형사,행정이법원의재판사항이듯이헌법문제는헌법재판소의판단사항이다.헌법재판소는1,2,3심이없고한번의재판,단심으로끝난다.

임기중인대통령을파면한다는것은,국민이선거를통해대통령에게부여한민주적정당성을다시박탈하는것으로국정의공백과국가적으로큰손실을불러온다.아울러대통령을임기중파면하면지지하는국민과반대하는국민간의분열과반목으로인해정치적혼란을가져올수있다.대통령의파면이이런중대한결과(효과)를가져온다면대통령의파면을정당화하는사유역시그만큼중대성을가져야하는것임은당연하다.

우리나라의대통령탄핵의경우,2004년노무현대통령탄핵재판이래로대통령의탄핵·파면을위해서는대통령의헌법위반이나법률위반같은위반행위가중대해야한다고했다.헌법재판소는중대하다는의미에대해헌법수호의관점에서중대해야하고대통령이국민신임을배반했다는관점에서중대해야한다고판단했다.



헌법재판소는헌법수호관점에서의중대성에대해,대한민국헌정질서는‘자유민주적기본질서’를핵심으로하는데민주주의원리와법치국가원리의2가지로구성된다고하면서민주주의를구성하는의회제도나정당제도,선거제도,그리고법치국가원리를구성하는인권존중,권력분립,사법권독립에반하는‘적극적위반행위’를하는경우대통령의파면이정당하다고했다.

노무현대통령탄핵사건에서헌법재판소는현직대통령의파면을정당화할만한위반행위의유형을다음과같이예시했다.“대통령이헌법상부여받은권한과지위를남용하여뇌물수수,공금의횡령등부정·부패행위를하는경우,공익실현의의무가있는대통령으로서명백하게국익을해하는활동을하는경우,국가조직을이용하여국민을탄압하는등국민의기본권을침해하는경우,선거의영역에서국가조직을이용하여부정선거운동을하거나선거의조작을꾀하는경우”에더이상대통령에게국정을맡길수없을정도에이른다는기준을제시했다.


국민신임을배반한
대통령의거짓말

헌법재판소는박근혜대통령에대한파면결정시‘국민신임관점의중대성’에대해서판단했다.헌법재판소가,박대통령이사과를하기는했는데객관적사실에부합하지않는진정성없는사과를했고진상규명에협조하겠다고약속해놓고검찰이나특검조사에불응하고압수·수색도거부한점을지적하면서,대통령이국민을상대로진정성없는사과를하고국민에게한약속도지키지않아헌법수호의지가드러나지않는다고인정하고바로이어서“국민의신임을배반한행위로서헌법수호의관점에서용납될수없는중대한법위배행위”라고인정한것이다.

물론대통령이거짓말을한다고형사상범죄가성립하는것도아니고그자체로헌법위반이나법률위반으로평가하기어려운경우가많을것이다.그러나대통령이라는최고의공직(publicoffice)은국민의신뢰위에존재하는것이므로국민의신뢰라는토대가손상되고무너진다면,그래서국민이최고지도자대통령의말을전혀신뢰할수없는상태가된다면큰문제이다.예를들어서대통령이여러차례거짓말을반복하면서뻔한것을대놓고거짓말하고,사소한점에관해서가아니라중요한점에관해서사실과완전히다른거짓말을의도적으로반복한것이쌓여서대통령이입만열면거짓말한다고국민이판단하고도저히대통령의말을못믿겠다는정도가된다면,대통령의국정수행지지도가추락하고정상적인국정수행도어려울뿐만아니라이런상황에서의회(국회)에서대통령에대한탄핵소추가발의된다면대통령이그동안에국민이준신뢰(신임)를배반했다는‘실질적탄핵사유’가작용하여대통령을그자리에서끌어내릴수도있을것이다


“이책은대통령탄핵제도에관한개념서이자
지금가장중요한사안에대한쟁점보고서이다!”

대통령중심제(대통령제)는사실미국이창안해낸제도이다.1787년필라델피아에모인미국식민지대표55인이합의해서그때까지없던제도로만들어낸것이대통령제이다.그런데강력한권한을가지는한명의대통령에최종적으로합의하기는했지만,동시에이런막강한권력을부여받은한사람대통령이그권한을남용하여영국의왕처럼국민위에군림하면서국민에게책임도지지않는존재가될것을우려했다.그래서대통령탄핵제도를설계하고미국헌법에반영해넣었다.대통령제와대통령탄핵제도가하나의패키지처럼동시에미국헌법에반영된것이다.

미국은지금까지약230여년대통령중심제를운영하면서대통령에대한탄핵소추가1974년닉슨대통령의워터게이트스캔들에따른하원법사위원회의탄핵소추를포함해5건있다.그리고연방법관의탄핵소추가15건으로전부스무건정도이다.
우리나라는2004년탄핵심판이기각됐던노무현대통령탄핵소추와현직대통령이헌법재판소의파면결정을받은2016년박근혜대통령탄핵소추가있다.

이책『대통령탄핵보고서』는“대통령은어떤경우탄핵·파면되어야하는가?대통령의탄핵과파면이정당화되는경우는어떤경우인가?”라는중요쟁점을다룬다.미국의닉슨대통령,클린턴대통령,트럼프대통령을비롯해우리나라의노무현대통령,박근혜대통령의탄핵과정을통해서대통령탄핵과파면에관한중요쟁점과의미를살펴본다.

초대공수처장으로소정의임기를마친김진욱은헌법재판소선임헌법재판관으로10여년간헌법을연구해왔다.특히대통령탄핵제도에관해서는2017년부터2019년까지매년한편이상탄핵을주제로우리말과영어로국내외에서논문을발표해왔다.서울지방법원,헌법재판소,대형로펌,형사사법기관공수처까지,법률가라면가고싶은모든기관을거친초대공수처장이직접쓴이책『대통령탄핵보고서』는지금우리에게가장중요한질문을던진다.“여러분이재판관이라면어떤결정을내리시겠습니까?”