민주화 이후 대통령 (대통령직의 불확실성과 제도화)

민주화 이후 대통령 (대통령직의 불확실성과 제도화)

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Description
한국의 대통령제, 이대로 괜찮은가?
민주화 이후 대통령들의 성과와 한계 분석
민주화 이후 대통령은 87년 헌법이라는 새로운 민주적 게임 규칙 아래서 과거 권위주의 대통령과 다른 방식으로 제도화를 진행해 왔다. 이 책은 민주화 이후 대통령을 주제로 민주화 이후 대통령들이 공통적으로 부딪힌 어려움을 네 가지 측면, 즉 대통령-의회 관계, 대통령-관료제 관계, 대통령-언론/대중관계, 그리고 대통령직 인수위원회라는 측면에서 분석함으로써 민주화 이후 대통령의 성과와 한계를 정교하게 보여준다. 또한 대통령직 인수위의 사례를 살펴봄으로써 궐위 선거로 인해 인수위 없는 대통령직 인수가 일어났을 때 무엇을 어떻게 해야 하는지에 대한 가이드를 제공한다.
특히 이 책은 윤석열의 비상계엄을 헌법 권력과 실질 권력 간의 불균형이라는 관점으로 분석함으로써 향후 개헌 및 정치개혁에 대한 방향을 제시한다. 이 책은 지금까지의 개헌 논의는 대통령의 헌법 권력이 매우 강하다는 잘못된 사실을 전제로 헌법 권력만을 문제 삼았다고 비판하면서, 대통령제의 안정적인 운영을 위해 중요한 것은 대통령의 헌법 권력 축소가 아니라 헌법 권력과 실질 권력 간의 균형이라고 강조한다.
저자

신현기

저자:신현기
가톨릭대행정학과부교수.서울대사회학과학사,석사,행정대학원정책학박사를마쳤다.≪경향신문≫기자,국정홍보처,문화체육관광부사무관등으로일했다.경실련정부개혁위원장으로활동중이다.
대통령의국정운영,근대국가성립이후행정역량의구축,미디어정책과정부의정책홍보등에관심이많으며다수의관련연구논문을발표했다.저서로『대통령의권력과선택』(공저),역서로『좋은정부,정치인,관료:공정하고능력있는관료제만들기』를출간했다.

목차

차례

제1부민주화이후대통령연구
제1장_대통령을왜,어떻게연구하는가
제2장_민주화이후대통령제의특징
제3장_민주화이후대통령연구경향

제2부대통령-의회관계
제4장_대통령의설득정치는가능한가
제5장_대통령의시간관리
제6장_인사청문회는대통령의인사권을견제하는가
제7장_민주화이후대통령-여당관계
제8장_윤석열은왜비상계엄을일으켰는가

제3부대통령-관료제관계
제9장_대통령의‘공무원때리기’
제10장_충성심이우선인가,능력이우선인가
제11장_대통령의정치적임명에서의정책우선순위
제12장_민주화이후대통령부서의제도화
제13장_대통령부서의표준모델

제4부대통령-언론/대중관계
제14장_대통령후보자에대한개인화/사인화보도
제15장_누가대통령을끝까지지지하는가
제16장_대통령지지율의남녀격차
제17장_민주화이후대통령의소통수준비교

제5부대통령직인수
제18장_대통령직인수위원회를통한정책의연속성
제19장_윤석열정부대통령직인수위원회평가
제20장_미국과한국의인수위없는대통령직인수사례

출판사 서평

개헌을통해대통령권력을축소하면대통령제의불확실성을해결할수있을까

2024년12월3일,민주화이후여덟번째대통령이던윤석열이비상계엄을선포했다.윤석열의친위쿠데타는민주화의산물인직선제대통령에의해한국의민주주의가위협받았다는점에서한국사회에매우큰충격을주었다.계엄이일어난이후87년헌법을개정하자는오래된레퍼토리가다시제기되면서대통령제를둘러싼개헌논의가뜨겁다.개헌논의의요지는대통령의권력이너무나막강하기때문에비상계엄과같은사태가벌어졌다는것이다.하지만헌법을고쳐서대통령권력을축소하는것만으로대통령제의불확실성이해결될수있을까?이책은‘헌법만고치면된다’는식의주장은한탕주의적이고불성실하다고우려한다.민주화이후끈질기게지속된개헌주장은정치의실패를제도탓으로돌리게만들었을뿐아니라헌법에서말하지않는협력의길을찾고이를제도화하려고노력을등한시하게만들었다는것이다.
그렇다면대통령제의불확실성을해결하기위해서는어떻게해야할까?이책을관통하는핵심주제는헌법권력과실질권력이균형을맞추어야한다는것이다.이책은민주화이후대통령은헌법권력은강한반면실질권력은재임시기에따라그리고다른행위자와의관계에따라변동성이매우큰것이문제였다고지적한다.따라서오늘날한국의대통령에게무엇보다필요한것은헌법권력을축소하는것이아니라실질권력의변동폭을줄여헌법권력과실질권력간의균형을맞추는것이라고강조한다.


문제는‘제왕적대통령’이아니다,‘헌법권력과실질권력간의불균형’이다

이책에따르면,민주화이후대통령은비교적강한헌법권력과변동성이매우큰실질권력의조합이라는특징을갖고있다.우리나라대통령에게보장된헌법권력은미국보다는강하고남미국가들보다는제한적이다.한편실질권력은의회를기반으로한권력과대중을기반으로한권력으로구성된다.실질권력은대통령의임기초에는높은지지율을바탕으로매우강한양상을띠지만,임기후반으로갈수록중간선거결과에따른여당의석의변화,지지율하락등으로점차약화된다.특히여소야대상황에서는헌법권력과실질권력간의불균형이가장커진다.따라서여소야대에서는대통령의통치가능성이크게약화되는데,대통령의통치가능성이최악수준으로약화되면윤석열의비상계엄과같은사태가벌어진다고이책은분석한다.
헌법권력과실질권력간의균형을유지하는가장현실적인방안은대통령이다양한정치적행위자들과효과적으로소통하고협력할수있는관행을제도화하는것이다.이를위해서는대통령과다른행위자간의상호작용을분석하는연구작업이요구된다.이것이이책에서민주화이후대통령과의회,관료제,언론,대중간에형성된관행과제도화된행위패턴을분석한이유이자목적이다.민주화이후대통령이직면한여러문제와행위를파악해야향후대통령의국정관리능력을높이고국정운영성과를높일수있는대안을마련할수있기때문이다.


불확실성을해결하는방법은대통령과정치적행위자들이협력하는관행을제도화하는것

이책에따르면,민주화이후대통령들은의회,관료제,언론,대중등과의관계에서새로운불확실성에직면했다.먼저의회와의관계에서보면,민주화이후첫대통령인노태우가사상최초로여소야대의회를직면한이래로여소야대의회를겪지않은대통령은김영삼과이명박뿐이다.그러나김영삼과이명박도여당내분파와의갈등으로의회관계가순탄치않았다.
또한민주화이후대통령들은행정부관료조직과도새롭게관계를맺어야했다.권위주의대통령이장기집권을통해관료조직의기회주의를통제했던데반해,주기적으로교체되는민주화이후대통령들은공무원의기회주의를통제할마땅한수단이없었다.언론과의관계에서도협상의불확실성이증가했다.그러자대통령은적대적인언론의영향력을약화시키기위해대중과의직접소통을강화하는대안을모색해야했다.
이책은‘민주화이후’라는새로운게임규칙아래서대통령들이다른제도적행위자인의회,관료제,언론,대중등과어떻게관계를맺었는지,그리고그관계가어떻게제도화되어왔는지를최대한실증데이터에근거해보여준다.이를위해이책은개인으로서의대통령을의도적으로배제하고대통령을철저히제도적행위자로만다루고있다.연구결과각대통령의개인적특성과리더십스타일,정치적성향이모두다름에도불구하고놀랍게도차이점보다공통점이많았다.이책은민주화이후등장한대통령들은비슷한제도적환경에서유사한딜레마에부딪혔으며공통된행위패턴을보였다는것을상세하게분석한다.


12·3계엄의원인을정치적해석이아닌학술적분석으로접근한뛰어난연구서

특히이책은대통령-의회간협력의제도화가실패함으로써대통령-의회관계가파국으로귀결된과정을윤석열의비상계엄을통해분석한다는점에서의의가크다.윤석열의사례를통해대통령의실질권력이매우약해의회와협상하기어려운조건에처하면대통령은일방적으로헌법권력을행사하려는유인이커지고,대통령은강한헌법권력을이용해의회를선제적으로공격할제도적유인을갖는다는사실을입증한다.
대통령은정치와행정,사회전영역에서가장큰영향력을행사하지만,대통령연구는의외로불모지에가깝다.지난10년동안대통령연구에매진해온저자는현재의문제를모두제도적결함으로귀인시키는헌법공학적발상을경계한다.그리고제도적결함을메우는것은더완벽한제도가아니라역사적선례에대한존중과제도적절제임을거듭강조한다.