지방분권이 지방을 망친다

지방분권이 지방을 망친다

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Description
‘지방소멸’로 가는 길은
‘지방분권’으로 포장되어 있다

『지방도시 살생부』로 지방도시의 소멸을 경고하고 ‘압축도시’라는 새로운 대안을 제시한 도시계획학 학자 마강래. 그가 이 시대의 중요한 화두인 지방분권과 관련해 강력한 메시지를 내놓았다. 전작이 스러져가는 지방 중소도시들을 살릴 방안이었다면, 이번 책에서는 보다 거시적인 시각에서 전국토를 조망하는 균형발전 계획을 제시한다.
이 책은 우리 모두가 무심코 받아들이고 있는 고정관념을 깨뜨리면서 시작한다. 지방분권이 곧 지방을 살리는 길이라는 믿음. “지방분권을 해야 경제가 살아난다”(김만수 부천시장), “지방분권 없이는 지방의 일자리 증진도 인구감소로 인한 지방소멸도 막을 수 없다. 국가의 운명이 걸린 지방분권에 대통령과 정치권이 적극 나서야 한다”(경북일보 사설), “지방분권을 통한 지방의 경쟁력 강화와 균형발전을 통한 지역 간 격차 완화의 시너지 효과”(김부겸 행정안전부 장관) 같은 말들이 이런 믿음을 잘 보여준다. 문재인 대통령도 “자치권과 분권을 확대해나간다면 지방정부는 주민들을 위해서 보다 밀착하면서 많은 일들을 할 수 있을 테고, 그것은 또 지방을 균형 있게 발전시키는 길이기도 합니다”라면서 지방분권에 대한 신념을 분명히 하며 현 정부는 ‘연방제에 준하는 지방분권’까지 추진하려 하고 있다.
그러나 이 책은 그것이 위험한 착각이라고 이야기한다. 지금과 같은 상황에서 지방분권은 균형발전을 가져오지 못하며, 오히려 지역 간 격차를 더 심하게 만들고 파산하는 지자체까지 나오게 할 수 있다고 말이다. 지방분권과 균형발전의 딜레마가 아닐 수 없다.

북 트레일러

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저자

마강래

지은이:마강래
‘지역격차’와‘지역민의삶의질’에관심이많은중앙대학교도시계획부동산학과교수.최근몇년간쇠퇴지역곳곳을답사하며지방도시의쇠퇴가주민의삶의질을낮춘다는걸깨달았다.개인(주민삶의질)에대한관심은자연스레공간(국토의균형)에대한것으로옮겨갔다.지방을살리기위한정부의의지에크게공감하지만,‘균형발전’이아닌‘균형배분’에더큰노력을기울이는정부정책엔갑갑함을느껴왔다.그것이이책을집필한동기다.정부가추진하고있는지금의지방분권정책은오히려지방에독이될수있기때문이다.선택과집중을통해수도권에맞짱뜰만한지방대도시권을키우는게해답이라고강조한다.
지은책으로는『지위경쟁사회』『지방도시살생부』등이있다.
  

목차

1부지방분권은지방을살릴수없다

1장지방분권이지방을살릴수있을까
망할때조차돌아가지않는지방
지방분권이균형발전으로이어질거란믿음①
두가지의미의지방31
지방분권이균형발전으로이어질거란믿음②
지역의균형발전은어떤모습일까?
무작정지방분권을할수는없다

2장지방분권은불평등을키운다
더욱가난해져가는지방중소도시들
재정분권의결과는부익부빈익빈
가난한지자체를누가도울것인가?
문제는‘격차’다!

3장일본의지방분권은균형발전을위한게아니었다
지방분권의선결과제
일본은왜지방분권을했을까?
“권한도받을능력이있어야한다”
일본은균형발전에는관심이없었는가?
세층(대도시-중소도시-농산어촌)에서거점을개발하다
‘작은도시’도뭉치면강하다
우리의국토정책,그리고분권의방향은?

2부균형발전,어떻게할것인가

4장100년묵은행정구역,다시설계하자
지역간격차를줄이는행정구역개편
조선시대부터그대로인우리의행정구역
최근의행정구역개편시도들
행정구역개편,왜이리어려울까?

5장국토를도시중심으로뭉치고연결해야한다
‘거점개발’이라는금기어
지방대도시권을살려야지방이산다!
대도시권과중소도시연합체의연결
중소도시와농?산?어촌을압축하는방법

6장지방을살리기위한세가지공간전략
지방을살리기위한역대정부의노력들
이명박?박근혜정부의지역정책은적폐일까?
국토의균형발전은어떻게이루어야하는가?
STEP1:광역적시각을가져야한다!
STEP2:초광역권내에서뭉치고연결해야한다!
STEP3:거점을중심으로연계협력방안을모색해야한다!

맺음말
주註
찾아보기

출판사 서평

‘지방소멸’로가는길은
‘지방분권’으로포장되어있다


『지방도시살생부』로지방도시의소멸을경고하고‘압축도시’라는새로운대안을제시한도시계획학학자마강래.그가이시대의중요한화두인지방분권과관련해강력한메시지를내놓았다.전작이스러져가는지방중소도시들을살릴방안이었다면,이번책에서는보다거시적인시각에서전국토를조망하는균형발전계획을제시한다.
이책은우리모두가무심코받아들이고있는고정관념을깨뜨리면서시작한다.지방분권이곧지방을살리는길이라는믿음.“지방분권을해야경제가살아난다”(김만수부천시장),“지방분권없이는지방의일자리증진도인구감소로인한지방소멸도막을수없다.국가의운명이걸린지방분권에대통령과정치권이적극나서야한다”(경북일보사설),“지방분권을통한지방의경쟁력강화와균형발전을통한지역간격차완화의시너지효과”(김부겸행정안전부장관)같은말들이이런믿음을잘보여준다.문재인대통령도“자치권과분권을확대해나간다면지방정부는주민들을위해서보다밀착하면서많은일들을할수있을테고,그것은또지방을균형있게발전시키는길이기도합니다”라면서지방분권에대한신념을분명히하며현정부는‘연방제에준하는지방분권’까지추진하려하고있다.
그러나이책은그것이위험한착각이라고이야기한다.지금과같은상황에서지방분권은균형발전을가져오지못하며,오히려지역간격차를더심하게만들고파산하는지자체까지나오게할수있다고말이다.지방분권과균형발전의딜레마가아닐수없다.


지방분권은‘부익부빈익빈’을부른다

“지금이대로분권을하면지방이더어려워질수있습니다.지방분권은지자체들간의경쟁의식을북돋우게됩니다.주민들의요구에부합하는정책을펴고,질좋은서비스를제공하려하겠지요.여기까지는좋습니다.하지만우리국토의인구분포는어떻게변할까요?능력있는지자체로사람과기업이쏠릴겁니다.가뜩이나힘든지방의조그만지자체들은시간이지날수록더욱약해질겁니다.많은경우경쟁은선善한결과를이끌어냅니다.하지만지금처럼도시간격차가큰상황에선헤비급과라이트급선수가함께링에오르는것과같습니다.불공정한경쟁일수밖에없죠.”-30쪽

지방분권이만병통치약처럼선전될때마다저자가했다는말이다.문제는권한을받을지자체들이너무많이쪼개져있다는것,그리고그지자체들간의격차가너무크다는것이다.기초지자체중재정자립도1위인서울시강남구는한해7696억원의예산을쓰는데그중5222억원이자체수입이다.(지방세+세외수입)반면재정자립도꼴찌인전남구례군은한해동안필요한돈이2636억원인데,자체수입은225억원에불과하다.자체수입하위20%지자체와상위20%지자체의격차는16.4배에달하며계속벌어지고있는중이다.이렇게차이가심한지자체가동등한조건에경쟁했을때결과는보지않아도뻔하다.
한편지방분권을강력히주장하는사람들은바로이렇게격차가크기때문에지방분권을해야한다고말한다.과연그럴까?지방분권의핵심인재정분권으로지방세비율이올라가면가난한지자체의세입도물론증가하지만,부자지자체의세입은더많이증가한다.게다가지방분권으로권한을넘겨주는만큼중앙정부의역량은줄어들기때문에,지자체간격차조조정기능또한약해진다.저자는실증연구로재정분권이지자체들의재정격차를더크게할뿐이라는걸보여준다.


권한을나누는것보다격차를줄이는게먼저다!

그렇다면지방분권을하지말자는걸까?그건아니다.지방에자기결정권이있어야하는건마땅하다.지역에필요한건그지역주민들이가장잘안다.또한스스로참여하고만들어가는과정속에서소속감과책임의식도높일수있다.풀뿌리민주주의와시민의자치의식을강화하는계기도된다.지방분권이우리가추구해야할가치임은분명하다.
다만지방분권에도순서가있어야한다.“지방분권,지금이상태로는안된다!권한을받을공간단위를먼저조정한후분권이진행되어야한다!”저자의주장은이두문장으로요약할수있다.지방분권은기본적으로지자체들의자율성과책임성을강화하는‘시장주의적’성격을지닌다.지자체가자율적으로발전을도모할수있는한편,실패에대한책임도스스로져야한다.인구유출과재정악화로나자빠지는지자체가생길수도있다는것이다.그렇게되지않게상황과조건을만들어주는게먼저다.이웃일본의지방분권과정에서의성공과실패경험을꼼꼼히들여다보는것도바로이런이유에서다.
핵심은광역화와거점개발이다.지자체간격차가너무크기때문에분권의단위는226개기초지자체가돼선안된다.보다넓은광역단위여야하고,그러기위해선행정구역개편도반드시필요하다.저자는일단광역지자체를5+2로개편하는안을제안한다.이렇게탄생하는‘초광역권’은국제적경쟁력을갖춘‘지역국가’로성장할만한여건이된다.
그다음은지방의대도시권을중심으로개발하고,발생하는성장의이익을중소도시들과나누는것이다.‘지방의위기’가이야기된지오래됐지만,의외로지방대도시권(부산?울산권,대전권,대구권,광주권)은잘버티고있다.인구도일자리도꾸준히유지중이다.이곳이바로지방을살릴수있는거점이다.지방대도시권마저무너지면국토의수도권쏠림현상은돌이킬수없을지경이될것이다.저자가불균형개발방식의문제점에도불구하고‘거점개발’을주장하는이유다.
중요한건거점개발에서멈춰서는안된다는점이다.대도시권은주변중소도시와,중소도시들은주변농어촌과연결되어거점개발로발생하는이익들이흘러내려가게끔해야한다.예컨대대도시권은주변지역들에양질의일자리와고등교육의기회를주며,문화와의료서비스도제공할수있다.교통망과네트워크기술이이런연계를돕는다.이런식으로농어촌이제공하지못하는기능은중소도시가,중소도시가제공하지못하는기능은대도시권이제공해줘야한다.또한중소도시들끼리도뭉치고연결돼공공서비스와생활인프라를공유하는연합을형성해야한다.농어촌또한압축되어효율성을강화해야한다.그모습은다음의도식으로그려볼수있다.
지금의분권논의에서지방세비중을국세의30%로할지,40%로할지논의가분분하지만그런숫자가중요한건아니다.그것은균형‘배분’에대한논의이지균형‘발전’에대한게아니기때문이다.지방분권이되면,모두에게동등한권한을주면균형발전이될것이라는순진한믿음은정말곤란하다.우리에게시급한건진정지방을발전시킬수있는구체적방안이다.저자는‘STEP1:보다넓은공간단위를염두에두어야한다!’‘STEP2:뭉치기전략을통해거점을만들어에너지를모아야한다!’‘STEP3:거점을중심으로주변도시들과연계협력방안을모색해야한다!’는세가지키워드를중심으로현실적인균형발전전략을구체적으로제시한다.