경제 이론으로 본 민주주의 (민주주의에서 정당정치는 어떻게 이루어지는가)

앤서니 다운스

저자 앤서니 다운스는 1930년 생으로 칼튼 대학에서 학부를 마치고, 스탠퍼드 대학에서 이 책 『경제 이론으로 본 민주주의』로 경제학 박사 학위를 받았다. 이 저서 이후 그는 본래의 관심사였던 공공 정책 분야에 집중했고 기업 및 공공기관에서 주택 정책 전문 자문위원으로 활동했다. 린든 존슨 대통령 시절에는 도시문제위원회에서 일했으며, 1977년부터 현재까지 브루킹스 연구소 선임연구원으로 있다.

감사의 글
스탠리 캘리의 소개 글

제1부 모형의 기본 구조
1장 서론
2장 사회 속에서 장당의 행위 동기와 정부의 기능
3장 투표의 기본 논리
4장 정부의 의사 결정이 갖는 기본 논리

제2부 불확실성의 일반적 효과
5장 불확실성의 의미
6장 불확실성은 정부 결정에 어떻게 영향을 미치는가
7장 득표 수단으로서 정치 이데올로기의 발전
8장 정당 이데올로기의 정태적인 양상과 동태적인 양상
9장 연립정부하에서 나타나는 합리성의 문제
10장 정부의 득표 극대화와 개인의 한계 규형

제3부 정보 비용의 구체적 효과
11장 정보화의 과정
12장 합리적인 시민은 어떻게 정보 비용을 줄이는가
13장 정보로부터의 보상과 그 감소
14장 합리적 기권의 원리와 결과

제4부 우리의 이론에서 도출되는 함의와 가설
15장 정부 행위의 경제 이론에 대한 논평
16장 우리의 이론에서 도출되는 검증 가능한 명제들

옮긴이 후기
부록 - 다운스 모형의 가정과 명제의 재구성
참고문헌
찾아보기

· 정치학 분야에서, “지난 50여 년간 가장 중요했던 학술 서적이 무엇이냐 묻는다면 나는 이 책을 꼽을 것”이라며, 이 책은 “주류 정치학자들이 세상을 바라보는 관점 자체를 바꾸었다”라고 정치학자 이안 버지(Ian Budge)가 평가한 책,
· 민주화 연구의 대가인 애덤 셰보르스키가 민주주의 이론의 스승 중 한 명으로 꼽았던 학자의 책이자, 이제는 정치학계에서 주류가 된 합리적 선택이론의 발전에 선구적 역할을 한 책,
· 정치학 책 가운데 가장 많이 인용되는 ‘고전 중의 고전’,
· 정치학자 스탠리 켈리가 서문에서 “이 책이야말로 내가 썼더라면 얼마나 좋았을까 하고 바라는 그런 책”이라고 평가한 책,

바로 앤서니 다운스의 『경제 이론으로 본 민주주의: 민주주의에서 정당정치는 어떻게 이루어지는가』(An Economic Theory of Democracy, 1957)이다.

다운스는 ‘합리적 행위자’라는 경제학의 가정을 정치학에 적용해 민주주의에서 정당정치가 어떻게 이루어지는지, (집권당을 포함한) 정당 및 유권자의 행위와 그 결과는 무엇인지와 같은 복잡한 문제를 명쾌하게 설명하고 예측한다. 불과 20대 중반 청년의 박사 학위논문이었던 이 책은 그 독창적인 연구 방법과 내용 때문에 그 뒤 저명한 학자들이 이 책의 의의를 다룬 책을 따로 집필할 만큼 중요한 책으로 평가받고 있다. 대표적으로 그로프먼(Bernard Norman Grofman)이 엮어 낸 『정보, 참여, 그리고 선택』(Information, Participation, and Choice: An Economic Theory of Democracy in Perspective, University of Michigan Press, 1995)가 있다.

1. 정당론 분야, 고전 중의 고전
『경제 이론으로 본 민주주의』(1957)는 사회과학 분야에서 가장 많이 인용되는 책 가운데 하나이다. 오른쪽 그림은 지난 50년간 선거 관련 고전들의 인용 횟수를 보여 주는데, 다른 어떤 책들보다도 다운스의 이 책이 압도적인 지위에 있다는 것을 알 수 있다. 정치학자 이안 버지는 “이렇게 오랫동안 널리 인용되는 책으로는 거의 유일”하다고 했고, 시간이 지나도 그 여세는 줄지 않고 있다. 그 이유는 뭘까.

2. 경제 이론으로 본 정치학, 합리적 선택 이론의 태두
최근 정치학에서 가장 인기 있는 방법론이자, 헤게모니를 쥐고 있는 이론은 단연 ‘합리적 선택 이론’일 것이다. 행위자들이 가진 사적 동기를 바탕으로 합리적 분석이 가능하다는 아이디어 그 자체야말로 앤서니 다운스가 후대에 끼친 가장 중요한 영향이라 말할 수 있다. 현대 정치학의 대가 게이브리얼 알몬드는 다운스의 책을 처음 접했을 때의 인상을 다음과 같이 회고한다.

“내가 그 이론[합리적 선택 이론]을 처음 접했던 것은 1956년이었던 것 같다. 스탠퍼드 대학의 연구원이었던 케네스 애로Kenneth Arrow가 어느 날 다운스의 박사 학위논문 『경제 이론으로 본 민주주의』 한 부를 내게 주었는데 그 원고를 아직도 갖고 있다. 그 논문을 읽고 깊은 인상을 받았다. 대단히 설득력이 있다는 생각이 들었다. 그 논문은 이익집단과 정당을 연구하는 사람들이 정치학 분야에 도입하고 발전시킨 정치 모델을 이론의 수준으로 높여 놓았다. …… 다운스가 해냈던 것, 그리고 다운스의 멘토였던 애로가 그에게 기대했던 것은 수학적 계산을 통해 그런 관점을 정식화하는 것이었다.”

3. 다운스가 보는 투표, 정당, 민주주의
경제 이론으로 민주주의를 분석했다는 것은 무엇을 의미하는가? 경제학에서 말하는 인간의 합리성, 즉 ‘자기 이익의 공리’를 모형의 가정으로 삼았다는 것이다. 합리성이란 개인이 주어진 목적을 달성하기 위한 효율적 수단을 찾는 것을 의미한다. 그에 따르면, 합리적 정당은 집권을 통해 정치적 이익을 실현한다는 ‘목표’를 달성하기 위해 정치적 지지를 극대화하려고 한다. 합리적 유권자는 효용의 극대화라는 ‘목표’를 달성하기 위해 정당을 선택한다. 다운스는 ‘바람직한’ 정당 혹은 ‘바람직한’ 유권자의 모습을 다루는 것이 아니라, 일정한 조건이 갖추어질 때, 그들이 어떻게 행동할 것인가를 논하고 있다. 그래서 그의 모형은 ‘규범적’(normative)인 것이 아니라 실증적(positive)이다.
그렇다면 민주주의는 무엇인가? 자기 이익의 공리에 충실한 ‘합리적’ 시민과 재선되고자 하는 정당(정치인)들의 사익 추구적 선택이 가져올 사회적 결과일 뿐이다. 이는 민주주의가 공공선을 추구하는 시민-정치가들의 적극적인 참여를 통한 통치와 그를 통한 사회적 정의의 실현이라고 보는 고전적 민주주의의 이상과 크게 다르다.
정당에 대한 다운스의 정의 또한 차갑다. 그에 따르면 정당은 “정당한 절차에 따라 실시되는 선거를 통해 공직을 얻음으로써 통치 기구를 통제하려고 하는 사람들의 팀(team)이자 연합체(coalition)”이다. 정당은 오직 득표 극대화만을 추구한다. 그러나 그는 정당에 부정적 지위를 부여하지 않는다. 그것은 정당 간 경쟁이 존재하기 때문이다. 즉 ‘이기적인’ 목적을 달성하기 위해서라도 사회 전체 혹은 유권자 일반의 이익에 부합하게 움직이도록 강제된다는 것이다.
이처럼 다운스는 민주주의나 정당에 대한 낭만적인 정의 없이도 작동 가능한 ‘정당 민주주의’를 보여 준다. 즉, 정당들이 특별한 사회적 기능(사회적 후생의 증진)을 동기로 움직이지 않음에도 불구하고, 그들이 왜, 그리고 어떻게 사회적 기능을 담당하게 되는지를 보여 주는 것이다. 그래서 스탠리 켈리는 이 책의 소개 글에서 다운스가 “민주주의 국가들의 정당정치를 이해 가능한 방식으로 다룸으로써, 민주주의 국가에서 통치가 어떻게 이루어지는가라는 문제를 규명”하려 했으며, “정당정치를 중심에 놓고 민주주의를 사고한다는 점에서 다른 정치학자들과 매우 다른 방식으로 민주주의를 다룬다.”고 말한다.
다운스의 모형에서 정당과 유권자의 의사 결정에 영향을 미치는 가장 중요한 변수는 불확실성, 정보 비용, 사회적 노동 분업 등이다. 흥미로운 그의 주장들을 살펴보자.

1장
합리적 행동이라 할 때 그것은, 행위자가 의식적으로 선택한 정치적 혹은 경제적 목적을 달성하기 위해 효율적으로 설계된 행동만을 의미한다. 우리 모형에서 정부는 다음의 세 조건 아래에서 자신의 목적을 추구한다. ① 반대당의 존재가 허용되는 민주주의 정치체제이고, ② 다양한 정도의 불확실성이 존재하는 환경이며, ③ 합리적 투표자로 구성된 유권자 집단이 있다.(41)

2장l정부, 민주주의 정부, 정당에 대한 정의
정부는 일정 지역 내에서 자신의 결정을 다른 기구나 개인에게 강제할 수 있는, 사회적 노동 분업 내에서 특정의 전문화된 기능을 가진 행위자로 정의된다. 민주주의 정부는 두 개 이상의 정당이 모든 성인의 표를 둘러싸고 경쟁하는 보통 선거를 통해, 주기적으로 선택되는 정부를 의미한다.
정당은 선거를 통해 공직을 얻음으로써 통치 기구의 통제권을 추구하는 개인들의 팀이다. 사회적 노동 분업 안에서 차지하는 정당의 기능은 정부 정책을 수립하고, 집권할 때마다 이를 수행하는 것이다. 그러나 그 구성원들의 동기는 공직에 취임하기 때문에 얻을 수 있는 수입?명성?권력에 대한 사적인 욕망이다. 따라서 정당이 수행하는 사회적 기능이란, 그들의 관점에서 볼 때는 사적인 야심을 달성하게 하는 수단이다. 이런 진술이 이상하게 들리겠지만, 그런 현상은 사회적 노동 분업의 모든 분야에서 발견된다. 왜냐하면 인간의 행위는 주로 자기 이익을 위해 이루어지기 때문이다.(64)

3장l유권자에게 비용 없이 완전 정보가 제공되는 세계에서 합리적 시민은 어떻게 투표 결정을 하는가?
1. 유권자는 현 정부의 활동으로부터 (추세치를 통해 조정하고) 얻은 일련의 효용 소득을 [이번 선거주기에] 반대당이 집권했다면 얻을 수 있었으리라 생각하는 일련의 효용 소득과 비교함으로써, 정당 간 현재 효용 격차를 구한다. 이런 효용 격차가 여러 경쟁하는 정당들 사이에서 그의 선호를 결정한다.
2. 양당제에서 유권자는 그가 선호하는 정당에 투표한다. 다당제에서 유권자는 다른 유권자들의 선호를 평가한 후 다음과 같이 행동한다.
① 유권자는 그가 가장 선호하는 정당이 승리할 가능성이 상당 정도 있을 때, 그 정당에 표를 던진다.
② 유권자는 그가 가장 선호하는 정당이 승리할 가능성이 거의 없을 때, 그가 가장 싫어하는 정당의 승리를 저지하기 위해 승리의 가능성이 상당한 다른 정당에 투표한다.
③ 만약 유권자가 미래 지향적인 투표를 하는 유권자라면, 그는 미래에 자신에게 제시될 대안을 좋게 만들기 위해 현재는 승리할 가능성이 전혀 없는 정당에 지지를 보낼 수 있다.
3. 최소한 하나의 반대당이 현 집권당과 동일하게 가장 높은 선호 순위를 갖기 때문에 유권자가 선호를 정할 수 없다면, 그는 다음과 같이 행동할 것이다.
① 만약 두 정당이 서로 다른 강령과 정책을 갖고 있음에도 우열을 가리지 못해 교착상태에 있다면 그는 기권한다.
② 만약 두 정당이 똑같은 강령과 정책을 갖고 있기 때문에 교착상태에 있다면, 그는 집권당의 수행률을 이전에 집권했던 정당들의 수행률과 비교한다. 그리하여 집권당이 잘했다면 그는 집권당에 투표한다. 집권당이 잘못했다면 집권당에 반대하는 투표를 한다. 그리고 집권당의 수행률이 좋은 것도 나쁜 것도 아니라면 기권한다.

4장l정부의 사적 동기는 ‘득표의 극대화’라는 가정
“전통적으로 경제 이론에서는, 정부의 사회적 기능과 정부의 사적인 동기 모두 사회적 효용 또는 사회적 후생을 극대화하는 것이라고 가정한다. 우리의 가설은 다음과 같은 세 가지 점에서 이 관점과 다르다. ① 우리 모형에서 정부의 사회적 기능은 정부의 사적 동기와 같지 않다. ② 우리는 정부의 사적 동기만을 다루는데, 정부의 사적 동기는 [사회적] 효용 또는 후생의 극대화가 아니라 득표의 극대화에 있다. ③ 정부는 통치 기구에 대한