세계화 시대의 역행? 자유주의에서 사회협약의 정치로 (아일랜드 사회협약 모델의 수립과 진화)

권형기

저자권형기는서울대학교정치학과를졸업하고같은학교대학원에서석사학위를,미국시카고대학에서박사학위를받았다.2003년귀국후한양대학교정치외교학과에서전임강사를거쳐조교수로재직했으며,2008년부터는서울대학교정치학과(현정치외교학부정치학전공)로옮겨현재부교수로재직중이다.저자는자본주의와민주주의의다양한결합방식,특히경제적으로효율적이면서동시에심화된민주주의사회의모델을탐색하는데관심을갖고있으며주요선진자본주의국가들을대상으로연구를진행해왔다.

책머리에9

제1장__문제제기15

제2장__정치경제이론들과아일랜드사회협약29
1.정치경제이론들의비판적검토33
2.이론적대안과기본가설들83

제3장__‘켈틱타이거’:아일랜드의도약과발전방식들109
1.‘켈틱타이거’110
2.외국인직접투자에기초한발전119
3.발전주의국가129
4.사회협약149
5.2008년세계금융위기와아일랜드160

제4장__아일랜드경제발전역사:경제적민족주의의재구성183
1.경제적민족주의와보호주의185
2.개방경제로의전환과FDI에기초한산업화199
3.발전주의국가의등장과해체220s

제5장__아일랜드노사관계의역사적변화247
1.경로혁신적전환:다원주의에서사회협약으로248
2.아일랜드의전통적체제:자유주의적다원주의269

제6장__사회협약체제로의전환293
1.1970년대코포라티즘적사회조정의실패원인296
2.코포라티즘적사회조정체제로의전환318

제7장__사회협약의제도화,진화,그리고해체359
1.유사한위기와상이한대응362
2.제도화의정치:안정과변화의동학387

제8장__맺음말443

참고문헌461
찾아보기491

세계화시대,아일랜드는
어떻게‘자유시장’모델이아니라
‘사회협약’모델을통해
경제도약에성공할수있었는가?

-단순‘자유시장’이나‘형식적민주주의’를넘어서경제적으로효율적이면서동시에보다심화된민주사회에는어떤형태들이존재할수있고그것은어떻게가능할것인가?
-세계화시대에는자유시장논리에기초한신자유주의만이유효한대안인가?
-사회적협치혹은코포라티즘적사회협약의정치는위계적?포괄적이익대표체계,강력한사회민주주의정당,합의제의회제도등과같은제도적조건하에서만가능한것인가?
-제도의성공적인안정화혹은제도화과정이어떻게제도의붕괴와해체를위한씨앗을잉태하는가?

1.단순‘자유시장’이나‘형식적민주주의’를넘어서‘경제적으로효율적이면서동시에보다심화된민주사회에는어떤형태들이존재할수있고그것은어떻게가능한가?
이문제는1987년민주화와1997년외환위기등을경험하며동시대를살아가는많은한국인들이풀고싶어하는중요한화두다.이러한문제의식에서우리사회의많은지식인들은오래전부터서유럽선진국가들이가진자본주의와민주주의의다양한결합방식들에깊은관심을가져왔고그것으로부터우리나라는어디로어떻게가야하는지에대한판단의준거점과전망을찾고싶어했다.스웨덴모델,핀란드모델,네덜란드모델등을비롯해,소위사민주의적전통에속한국가들,강소국등의사회모델에대한다양한관심이등장했던것도바로이런관심과전망속에서였다.그러나이같은새로운모델에대한검토및전망과관련해,수없이부딪혔던문제는바로,우리가모방하고싶어같은외국의사례들과한국의경험,제도적배경과역사등이다르다는회의론이었다.한편으로는타당한지적이기도하지만,다른한편으로는지나친회의론은아닐까?물론아무리좋은모델이라도그대로모방할수도없고해서도안된다.그러나유효한여러유형들을참고하는것은우리에게판단의기준과창조적조합을위한레퍼토리를제공한다는점에서중요하다.사실이책에서검토하고있는아일랜드발전모델역시하나도버릴것이없는완벽한모델이결코아니다.많은약점을가지고있다.그럼에도불구하고아일랜드모델이우리에게훌륭한시사점을주는것은여전히부인할수없다.그렇다면,이와같은회의론들속에서아일랜드모델에우리가관심을가질수밖에없는,우리가아일랜드모델을통해이끌어낼수있는시사점은과연무엇일까?

2.세계화시대에는자유시장논리에기초한신자유주의만이유효한대안인가?
아일랜드가세계의많은정책입안자들뿐만아니라정치경제학자들의주목을받기시작한것은,소위말하는‘켈틱타이거’라는별칭이보여주듯이아일랜드가1990년대에세계화의도전에도불구하고유럽의최빈국에서최부국으로가장성공적인경제도약의모습을보여주었기때문이다.그러나아일랜드가사람들의주목을받은더욱중요한이유는아일랜드의성공이‘코포라티즘적사회협약’에기초해있다는것이다.세계화시대에는코포라티즘과발전주의국가등조정자본주의모델은더이상작동하지않는다는신자유주의담론이지배적이었다.그러나아일랜드는자본일방적혹은노동배제적앵글로색슨자유시장모델의전형이라고할수있는영국과는대별되는코포라티즘적사회협약을통해엄청난경제적성공을거두었던것이다.아일랜드는1987년에처음으로사회협약을체결한이래20여년간정부,자본,그리고노동을비롯한시민사회내여러사회세력들이거시경제정책과사회정책을함께협의하고조정하는‘사회파트너십’혹은코포라티즘적‘사회협치체제’를발전시켜왔다.그뿐만아니라2008년위기이후에도아일랜드는기존의정부?자본?노동을중심으로하는사회협약은해체했지만1987년이전의단순‘자유시장’모델로복귀한것이아니었다.2010년아일랜드는‘크로크파크합의’CrokeParkAgreement와같은새로운조정메커니즘을통해서같은시기,국가채무위기에직면했던그리스,스페인,포르투갈에비해빠르고성공적으로위기에서벗어났다.이같은아일랜드모델의성공은기존의신자유주의적발전전략에대한사람들의일반적통념을깨트렸을뿐만아니라,역사적·제도적배경이코포라티즘적사회협약모델과는전혀달랐던국가에서코포라티즘적사회협약모델이이루어졌다는점에서전세계적인주목을받았다.

3.사회적협치혹은코포라티즘적사회협약의정치는위계적?포괄적이익대표체계,강력한사회민주주의정당,합의제의회제도등과같은제도적조건하에서만가능한것인가?
아일랜드사회협약모델이주목을끈또다른이유는아일랜드가북유럽의코포라티즘적국가들과달리‘자유시장모델’인영국과유사하게코포라티즘적사회조정을위한제도적조건들이거의부재한상태였으며,그래서사회협약이“거의이루어질것같지않은곳”이었다는점때문이다.이것은세계화시대의지배적담론인신자유주의에대한가장유효한대안이론으로제시된신제도주의의담론에긴장을불러일으키는지점이다.신제도주의는,세계화시대에도각국의발전방식은신자유주의적으로수렴하기보다는각국의제도적조건으로인해상이한발전모델을지속할것이라고본다.그러나아일랜드사회협약은코포라티즘적제도가미비한상태에서이루어졌다는점에서신제도주의의문제점을지적하는경험적사례라고할수있다.아일랜드는전통적으로영국과미국같이자유시장경제체제로분류되던국가였다.아일랜드는노동과자본의포괄적?독점적이익대표체계,강력한사회민주당의존재등코포라티즘조정에유리한것으로알려진제도적조건들을전혀갖추고있지않았기때문이다.
그렇다면제도적조건이부재함에도불구하고아일랜드는어떻게코포라티즘적사회조정체제를수립할수있었는가?아일랜드가전통적인코포라티즘을위한제도적조건이미비함에도불구하고,코포라티즘적사회협약모델을수립하는데성공한이유는무엇보다주요행위자들간에사회적합의혹은문제진단과바람직한해결책에대한‘공유된인식’을가질수있었을뿐만아니라정상조직의위계적권위를대신할수있는‘민주적권위’를강화할수있었기때문이다.이런사회적합의와민주적권위는포괄적?위계적이익대표체계와같은공식적제도들을대신해수직적?수평적조정을가능하게하는‘기능적대체물’로작용했던것이다.그렇다고해서제도적조건이전혀중요하지않다는것은결코아니다.제도들은행위자들간의상호작용에영향을미치는게임의규칙을제공할뿐만아니라행위자들자체의형성과조직적능력에영향을미치고전략적행위자들에게레퍼토리를제공한다는점에서중요한역할을한다.그러나제도는,신제도주의자들의주장처럼행위자들의선택을일방적으로규정하는것이아니라,실천적삶속에서행위자들의경험의대상이자지속적으로재해석되고이용되는재료들이다.아일랜드사회협약은제도적조건에의해선험적으로규정된것이아니라주요행위자들의정치적담론과정치적교환들에의해수립되고지속적으로재구성될수있었다.

4.제도의성공적인안정화혹은제도화과정이어떻게제도의붕괴와해체를위한씨앗을잉태하는가?
이책에서주목하는것은,제도의수립과안정화에기여하는요소들은동시에해체의측면도포함한다는것이다.이것이바로이책이강조하는제도의‘내생적진화’를분석하는이론의핵심이다.제도가안정화된시기는결코동일한의미의제도가지속?반복되는시기를의미하지는않는다.제도가지속되기위해서는아무리성공적인경우라고하더라도실천적과정에서파생된새로운상황에서새로운합리화와정당화를필요로한다.아일랜드에서는사회협약을통한위기극복과경제적성공이사회협약을강화한측면도있었지만긴장감을낮추고안이함을유발함으로써사회협약의새로운합리화와존재의미를필요로했다.1990년대에아일랜드는사회협약을안정적으로재생산하기위해시민단체들의참여확대와부의공정한배분에초점을두었다.그러나이것은전체적인비용의증대를가져와서오히려사회협약의해체요인으로작용하게되었던것이다.이처럼사회협약의재생산을위해서는새로운정당화와제도강화의조치들이요구되었는데이과정은동시에사회협약의실질적인의미의변화를가져왔던것이다.안정적인제도화의과정혹은‘정상시기’동안사회협약의의미가거쳐온이러한동태적인변화를이해하지못하고서는심각한실업과국가부도라는유사한위기에도불구하고2000년대후반아일랜드는왜1980년대후반과는전혀다른정치적선택─1987년사회협약의수립과2009년사회협약의해체─을하게되는지를이해하기어렵다.
이책이기존제도주의자들의정태적설명과크게구별되는점은바로이처럼제도의내생적진화과정에주목한다는것이다.그이유는무엇보다전쟁?공황?세계화같은외생적충격만으로는제도변화의방향을설명하기어렵기때문이다.기존의신제도주의나합리적선택제도주의에서설명하는‘단절적균형이론’에서는‘중대국면’에서일단발전경로와패턴이정해지면이후정상시기에는그저동일한제도와선호,그리고행위의패턴이반복되고지속되는것으로가정한다.이런이유로인해변화를설명하기위해서는오직외적충격요인에의존할수밖에없다.그러나이러한외적충격요인만으로는위기시기에제도가변화하는방향을이해할수없다.이책은아일랜드의사회협약체제가수립되고진화해온과정을분석함으로써행위자들이제도를실천하는과정에서제도의의미와자신들의선호를적극적으로재해석하고재구성한다는이론적관점을통해제도의내생적?점진적변화를설명하고자했다.

5.아일랜드사례가던지는실천적함의
아일랜드사례가한국을비롯한다른선진자본주의국가들에던지는실천적함의는무엇인가?한국의경우합의제적의회제,사회민주당의부재,산별노조와같은포괄적조직구조와조직적?위계적권위를가진정상조직의결여라는제도적조건의미비는실제로사회협치체제의수립에엄청난실천적어려움으로작용해왔다.그러나제도주의와제도의중요성이같은것은아니다.제도주의의주장과달리행위자들은제도에의해일방적으로규정되지는않기때문이다.실천적과정에서새로운변화를바라는담론과새로운해석들이제기된다면그래서구체적인방법으로과거와다른새로운기능적대체물들이수립된다면사회통합적?협력적사회조정의실현가능성은여전히열려있는문제다.다만주요정치적?경제적?사회적사건들이터질때마다갈수록갈등적이고양극화하는해석들이축적되어가면서주요행위자들간감정과인식의골이더욱깊어가는현재한국의상황에서는사회통합혹은사회파트너십의가능성이크지않아보이는것이사실이다.그러나한국사회가사회통합혹은사회파트너십을진정으로원한다면무엇보다상대를먼저협력의상대로인정한다음‘공유된이해와가치’의폭을넓혀가는것이필요한시점이다.

●책의구성
1장__“문제제기”에서는아일랜드사회협약모델을바라보는저자의문제의식과이사례에주목하는저자의이론적관심을개괄적으로제시한다.
2장__“정치경제이론들과아일랜드사회협약”에서는세계화에대한각국의적응과정을설명하는지배적인정치경제이론들의흐름을소개하고,그러한이론들과아일랜드사회협약모델사이에존재하는긴장을살펴본다.그리고2장에서는기존이론들의한계를비판하고동태적진화적제도수립과진화를설명하기위한대안적이론의방향을모색한다.

1장과2장이책전체의개괄적인문제의식을밝히고이론적인쟁점과대안을다루었다면3장이후부터는아일랜드발전모델의실질적인내용과역사를다룬다.
3장__“켈틱타이거:아일랜드의도약과발전방식들”에서는‘켈틱타이거’시기아일랜드의경제적성과를비교적시각에서살펴보고,이러한발전을가능하게한원인으로외국인직접투자,사회협약,발전주의국가라는제도적맥락에주목하여분석한다.
4장__“아일랜드경제발전역사:경제적민족주의의재구성”에서는아일랜드경제발전모델의역사적변천,즉1950년대외국인직접투자에기초한산업정책레짐의출현과1980년대후반발전주의국가와사회협약의등장이라는두차례의중대한전환을조명한다.
5장부터7장까지는아일랜드발전모델의핵심인사회협약모델을분석한다.
5장__“아일랜드노사관계의역사적변화”에서는아일랜드노사관계가1987년을기점으로얼마나변화했는지를양적?통계적지표와비교역사적분석을통해