1.정치와무관한삶이란한순간도존재하지않는다
정치란무엇인가.정치는집합적인의사결정이며,두사람이상이모여서하는모든결정은집합적의사결정이다.연인이데이트를위해어떤영화를볼지,친구들이어떤식당에갈지등을결정하는것도집합적의사결정이다.그렇게보면우리는동료,연인,친구,가족간에매순간집합적의사결정을하고있는셈이다.집합적의사결정이정치적행위인이유는권력이개입되기때문이다.권력이란다른사람이원하지않아도따르도록할수있는힘을말하며,이때문에필연적으로(다수결방식을생각하면이해하기쉽듯이)다수와소수가나뉜다.
2.다수지배와소수보호라는상충하는두원리
민주주의는다수지배와소수보호라는서로상충하는원리에기반해작동한다.다수가소수를지배하면소수의권리가침해될수있는반면,소수가다수를전적으로견제할수있으면다수입장을효율적으로반영하기어려워진다.그렇다면다수지배와소수보호라는상충하는두원리중어떤원리를얼마나더반영하는제도가바람직한가?이책은이질문과함께대의민주주의와정치제도의작동원리에관한질문에답을찾아가며,국민주권을실현하기위한정치제도를모색하고있다.
3.한국민주주의의문제는민주주의라는정치제도의구조적인문제
저자는서문에서,사회과학적지식의한계를잘알기에,사회문제를진단하고해법을처방하려는이책의시도가얼마나불완전하고위험한지도알고있다며다음과같이말한다.
“그럼에도불구하고이책을집필한이유는한국민주주의의문제에대한정치권에서의논의는권력집중이나지역주의와같은현상적이고지엽적인문제에천착하고있고,정치권의개혁방안은당리당략에따라선진민주주의국가의제도를변경하는수준에머물러있기때문이다.이책에서저자는한국민주주의의문제를단지한국에국한된문제로이해하기보다민주주의라는정치제도의구조적문제로이해하며,따라서민주주의와관련된여러근본적인질문들로부터논의를전개한다.”
이책에서내용을본격적으로다루는2~8장은모두40절로구성되어있으며,40절의제목은모두질문으로이루어져있다.40개의질문들은①정치와민주주의그리고정치제도와관련된근본적인질문,②한국민주주의문제들을진단하는질문,③한국민주주의문제들에대한제도적처방과관련된질문으로구성되어있다.이책을읽기전에목차의40개질문들에대해미리고민해보면이책을비판적으로읽는데도움이될것이다.
이책의주장을요약하면다음과같다.
첫째,대의민주주의는정치의시장거래화및대리인문제라는구조적인문제를안고있다.둘째,한국의협애한정당체제와소선거구중심의선거제도는한국민주주의의고질적인문제들을야기한다.셋째,시민사회집단들에의한상향식당내후보선발방식과부분개방형명부비례대표선거제도는정치의시장거래화와대리인문제를억제한다.넷째,이책이제안한선거제도와다수결입법규칙그리고대통령제가조합된정치체제는다수의크기에따라다수와소수의이익균형을효율적으로조정하고의원들의정책경쟁동기를촉진한다.
통념에대한문제제기와다르게보기
한국에서는보수정권이경제와안보에강한반면,진보정권은소득불평등을완화한다는생각이일반적이지만,저자는이런통념이허구라고주장한다.사람들은또한명문대출신에관직경력이화려한사람이나언론매체에자주등장하는명사들이국민의대표로서역량이더뛰어나리라고믿지만,6장은이런믿음이편견임을이야기한다.
한국의정치발전을가로막는지역주의를타파하면정책대결이촉진될것이라는일반적인관점과달리,이책은4장에서지역주의가사라진다해도정책대결이촉진되기보다혈연,학연,또는후보의개인적이미지에의존하는인물중심의정치경쟁은변함없이유지될것이라고주장한다.지역주의를타파해야정책대결이촉진되는것이아니라,정당들이선명한정책경쟁을해야지역주의가억제된다는것이다.
고등학교교과서는내각책임제가권력을분산하는제도라고가르치며,정치권과법학자들의주장도크게다르지않다.6장에서필자는내각책임제가오히려행정부수반의권한을강화하며,미국의순수한대통령제가대통령권한을약화한다고이야기한다.많은사람들은권력분산또는직접민주주의가민주주의를발전시킨다고믿지만,8장에서필자는민주주의국가에서권력분산및직접민주주의는민주주의의질과무관하다고주장한다.정치권에서는비례대표제가다당제를산출하고그결과협치를증진한다고말하지만,이책은8장에서대통령제의경우정당의수가증가한다고해서협치가항상증진되는것은아님을보여준다.
책의구성
2장에서는정치와민주주의가어떻게작동하는지를설명한다.경제에서는상품과노동에대한수요와공급이이들의가격을결정하고,상품가격과노동가격은차례로부의재분배를초래한다.공급에비해수요가많은상품과노동의가치는올라가고,희소한상품을생산하거나희소한노동을공급하는사람은더많은부를얻게된다.정치는권력을통해부를재분배하는행위다.자신에게유리한정책을만들기위해영향력을행사할수있는사람이나집단은더많은부를얻는다.
민주주의가정상적으로작동하면,모든유권자들은동등한정치적영향력을행사하고다수의정책적인선호가반영될것이다.민주주의가정상적으로작동하지않으면,소수의유력세력이과다한영향력을행사해자신이원하는정책을얻는다.경제적유력세력들이재력을통해자신이원하는정책을얻는다면,시장에서상품을사듯이이들이정책을사는것과마찬가지다.이책은이런현상을정치의‘시장거래화’라부른다.2장은정치제도를통해정치의시장거래화를어떻게억제할수있는지를설명한다.
3장에서는한국에서다수가어떻게형성되는지를설명한다.이장에서는먼저한국에서어떤정치적균열이형성되었는지를살펴본다.계급균열이깊게형성된서구국가에서유권자의정치적태도를결정하는주요균열은계급이었다.이는노동자나서민이좌파나진보정당을지지하고,자본가나부유층은우파또는보수정당을지지하는것을의미한다.그러나남북이분단된한국에서는정치균열로서계급균열이형성되지못했다.해방이후미군정은좌파세력을척결했고권위주의정권에서우파정당과좌파정당이동등하게경쟁할조건이마련되지못했다.민주화이후에도진보와보수의대립은대북문제를중심으로전개되었으며,유권자들의정치적태도는재분배정책보다대북정책을중심으로갈라졌다.
한국전쟁의비극을경험하고권위주의정권의반공이데올로기에의해의식화된한국유권자다수는강경한대북정책을선호하게되었다.한국유권자는주요진보정당과주요보수정당간재분배정책의입장차이를크게느끼지못했고,재분배정책보다대북정책이더중요한선거이슈로작동했다.보수정당은선거때마다색깔론을이용해대북이슈를부각하려했다.정당들은또한자신들의긍정적인이미지를가공생산하고이를통해유권자들의표심을끌어들였다.권위주의정권에서경제발전을경험한유권자들을상대로보수정당은자신이진보정당보다경제능력이우월하다는프레임을형성시켰다.진보정당은보수보다진보가더도덕적이라는프레임을통해보수와경쟁했으나,보수의색깔론과경제능력프레임을상대로도덕성프레임은힘을발휘하지못했다.보수정권이IMF사태나최순실사태와같은파국적인사태를촉발하기전에는대부분선거에서보수에유리한다수가형성되었다.
3장에서제시한경험자료는우리의통념과다른결과를보여준다.보수정당이진보정당보다안보에더집중한다거나진보정당이보수정당보다경제적약자를더배려할것이라는믿음을뒷받침할만한차별적인재정지출은이루어지지않았다.오히려보수정권보다진보정권에서경제성장률이더높았고무기수입액역시진보정권에서더증가했다.이와더불어진보정권에서실업률이증가하고소득불평등도심화되었다.그러나차이는거의무시할수준이었다.정권이교체되어도정치엘리트사이에서이권이재분배되는것이상의근본적인사회경제적변화는일어나지않았다.보수는경제와안보에강하고진보는경제적약자에유리하다는통념은실체가없는것으로나타났다.
4장에서는영호남에서의지역주의투표의특성을설명한다.지역주의투표는지역주의요소와이념적요소로구성되어있다.지역주의요소는지역정당이가져다줄정치적?경제적혜택에대한기대와지역정체성과같은심리적정서를포함한다.이장에서는영호남에서의지역주의적요소와이념적요소가어느정도인지그리고두요소의상대적인중요성이어떻게변해왔는지를분석한다.또한지역주의투표의원인을분석하고지역주의를억제할이론적해법을제시한다.지역주의투표는지역정당간정책차이가선명하지않아발생한다.따라서정당간정책차이가줄어들수록,유권자가지역주의투표를할가능성은증가한다.이런설명에따르면,지역주의는독립변수가아니라종속변수다.즉,지역주의가사라지면자동으로정책경쟁이초래되는것이아니라,선명한정책대결이지역주의를억제한다.
5장에서는정치제도의작동원리를설명한다.정치제도란국민들의뜻을모으기위한의사결정규칙들의집합체다.민주주의국가들은국민들의뜻을모으기위한다양한방식의의사결정규칙들을사용한다.민주주의국가들이주로사용하는방식은다수결제도다.정치적의사결정은필연적으로다수와소수를나눈다.소수는다수의결정이마음에들지않아도따라야한다.이처럼원치않는결정에순응해야하기때문에치르는비용을‘순응비용’이라부른다.다수는소수에게막대한순응비용을초래할위험한결정을할수있다.민주주의국가에서는다수의횡포로부터소수를보호하기위한제도적장치들을마련한다.초다수결제나합의제는소수를보호할수있는의사결정방식이다.그러나이런제도는의사결정을도출하는데많은시간과노력,즉‘거래비용’을발생시킨다.그뿐만아니라소수가다수를무력화해소수의횡포가초래될수있다.
5장에서는한국가의정치체제를다수지배원리를중시하는다수제모형과소수보호의원리를중시하는합의제모형으로구분하고,다양한정치제도들이한국가의정치체제에어떤영향을미치는지를설명한다.이장에서는또한한국의권력구조,선거제도,의회제도,중앙정부와지방정부의관계,사법부와중앙은행독립성과관련된정치제도들을살펴보고,한국이다수제와합의제중어떤모형과더가까운지를분석한다.이런분석을통해한국정치제도는다수제와더가깝다는분석결과를도출하고,한국정치제도의개혁방향을제시한다.이장에서는구성원의선호가이질적일수록합의제적성격을강화하는제도개혁이필요하다는사실을설명하고,경제적양극화와문화적다변화가심화되는한국에서는합의제적요소를강화할필요가있다고주장한다.
6장에서는민주주의국가에서누가국민을대표하는지를다룬다.이를위해,시대의흐름에따라정당들의대표기능이어떻게변해왔는지를리처드캐츠와피터메이어의정당모형이론을통해설명한다.이들에따르면,정당은점점시민사회영역에서국가영역으로이동하면서,시민사회집단의대변인역할을수행하지않게되었다.19세기말에는기득권집단을대표하는엘리트정당이만들어졌다.19세기말부터20세기중반을지배한대중정당은시민사회의대리인역할을수행했다.1950년대부터포괄정당이확산되면서정당은국가와시민사회사이에서중립적인중개인역할을담당하게되었다.1970년대부터카르텔정당이들어서면서정당은자신의기득권을유지하기위해국가내부로침투해국가대리인기능을수행했다.
한국정당은어떤정당모형에속하는가.대중정당을경험하지않은한국정당은시민사회의대리인역할을담당해본적이없으며,엘리트정당,포괄정당,카르텔정당의특성이혼재되어있다.6장에서는또한영국?프랑스?독일?네덜란드?노르웨이?이탈리아를포함하는서구6개민주주의국가의원들의사회배경을분석해서구정당들이시민사회와얼마나연계되었는지를평가했다.1990년대후반서구6개국의원의전직을분석한결과,일차산업종사자,공공부문종사자,노동자,경영인?사업가및소상공인을포함하는직능집단출신이대부분의국가에서50%이상을차지했다.이국가들에서는고위공직자,변호사?판사,교수및언론인같은정치엘리트가차지하는비율이40%정도였고,여성의원이차지하는비율은20%정도였다.민주주의수준이가장높다는노르
