Ⅰ.서론
▶연구의목적과필요성
○예산법률주의논의가예산의형식을중심으로이루어짐
-2018년3월대통령제안헌법개정안에예산법률주의포함
-예산법률주의도입여부에관한논의가예산의형식을법률로변경할것인지여부를중심으로이루어짐
○예산법률주의도입의실질적효과에대한논의가필요함
-예산의형식이법률로변경될경우,어떤변화가초래되는지에대한논의가상대적으로부족함
-예산형식의법률화에따른실질적효과는예산절차의변경가능성을의미하며,
-예산절차의변경은각절차를구성하는권한의배분으로이루어짐
○예산법률주의의실질적효과를논의하기위한도입으로서외국법사례분석
-예산을법률의형식으로운영하고있는주요국의예산법실제를분석하여
-예산의형식적변화와아울러논의하여야할사항을제시
▶연구의방법과구성
○(연혁적연구)각국가의예산권한배분현황을역사적배경으로설명
-예산권한배분의현황은의회ㆍ행정부간권력관계라는맥락속에서파악됨
-국가별의회ㆍ행정부간권력관계의특징을이해하기위해서관계형성의역사를고찰할필요가있음
-우리법제사연구를통해서는우리가예산을법률아닌형식으로운용하게된배경을역사적으로고찰함(제헌이전의예산제도와제헌헌법의예산제도)
○(정치적ㆍ법적관계연구)예산권한의더큰맥락인일반권한과권력관계연구
-의회ㆍ행정부간예산권한의배분현황은양권력주체간일반권한관계라는더큰맥락과함께파악되어야함
-법으로규정된권한관계의현황의의미는정치적권력관계와함께파악할때법적관계의의미를종합적으로이해할수있음
-이를위해,외국법제연구는전반부에서해당국가의의회ㆍ행정부간관계(정치권력관계와법적관계)를다루고,
-후반부에서예산권한배분의현황을정리한후,전반부의맥락에비추어예산권한배분의의의를분석함
Ⅱ.제2장한국법제사
▶본연구에서예산법에관한한국법제사연구의범위
○조선후기부터제헌헌법제정시까지의예산관련법제의변화연구
-예산제도는근대와전근대를불문하고,국가통치의근간이되는제도였기때문에각시기마다예산제도를둘러싸고는여러변화가있었고,그러한변화는각시기의예산관련법제속에반영되어있었음
-조선후기에는대전회통(大典會通)호전(戶典)경비(經費)조
-갑오개혁기에는홍범(洪範)14조
-구한말에는회계법(會計法)
-일제강점기에는조선총독부특별회계의건(朝鮮ㆍ督府特別ㆍ計ニㆍスル件)과조선총독부특별회계규칙(朝鮮ㆍ督府特別ㆍ計規則)
-헌법제정시에는여러헌법초안과임시정부의헌법문서
▶각시기의예산법제의정립과정에는예외없이권력의대립이발견됨
○조선시대에는양입위출(量入爲出)을기본으로예산을편성,대전(大典)에공안(貢案)과횡간(橫看)이라는양식을규정,왕권과신권의대립이있었음
-궁부일체(宮府一體)라는명분의법제화를시도하면서부터대립이표면화
-갑오개혁홍범14조에서왕실재정의사장(私藏)적성격을탈각시키고그운용을탁지아문에서총괄하도록함
○홍범14조의근대적개혁지향과한계
-근대적개혁을지향하면서궁부일체의유교적관념을함께실현하고자한것이었기때문에그출발에서부터한계가있는것이었음
-홍범14조에규정된재정관련조목의구체적실현을위해서제정되었던구한말의회계법역시그러한한계를벗어나지못함
○구한말회계법을통한근대적예산제도의시도
-구한말회계법은메이지회계법을모델로한것으로재무행정이라는측면에서는근대적예산제도를규정
-그러나근대적예산제도라면갖추었어야할의회의예산협찬권을알지못하였고,왕권강화를위해서예산에대한대군주의재가권을규정하였던한계를지님
○일제강점기,식민지회계로전락
-일제강점기에들어서서는예산에조선의의사가반영될여지는없었고,조선의예산은조선총독부의특별회계로다루어졌을뿐이며,거기에는일제의의회세력과번벌세력의권력투쟁이자리잡고있었음
-입법에있어서는조선총독의제령제정권을인정함으로써,번벌세력이의회세력의견제없이조선의운영권을장한듯보였으나,예산에있어서는제국의회의협찬을받아야했고,
-결산에있어서도제국의회에책임을지도록함으로써식민지조선의운영에여전히의회의협조를필요로하는구조를취하고있었음
○헌법제정과예산제도논의
-해방과함께본격적인헌법제정이논의되었고,여러헌법초안이제시되었으나헌법초안에규정된예산법제는대부분대동소이하며,임시정부시절헌법문서의예산법제와도큰차이가없음
-정부는매년세입ㆍ세출의예산을편성하고그를의회에제출해서의회의동의내지의결을받도록하였고,결산역시그를의회에제출해서의회의승인내지의결을받도록함
-그리고예산법률의개념없이예산을법률과구분하였고,예산의불성립시전년도의예산을실행하도록하는이른바실행예산을규정
▶헌법제정과정을통한제도골격의마련
○제헌국회에제출된헌법초안과수정
-제헌국회에제출된헌법초안역시이와유사한내용으로구성되었지만,국회의헌법안독회과정에서애초의헌법안에수정이이루어짐
-실행예산에관한내용으로정부의예산안제출시기를확정함과동시에예산안제출이없거나국회에서예산이의결되지않을경우1개월이내에가예산을의결하고,그기간내에전체예산을의결하도록함ㆍ예산불성립시정부가실행할수있는예산의범위를전년도전체예산에서1개월의가예산으로축소
-이는헌법안독회과정에서대통령제로의채택이이루어지자,정부의권한견제를위해서이루어진다소극적이었던수정안이라고할수있음
○이러한과정을거쳐제정된제헌헌법의예산관련규정은현재까지도큰골격유지
-법률과예산이라는별개의규범이존재하면서국가활동을재정적으로뒷받침
-그러나법률과예산이라는서로다른규범이존재하는것이기때문에양자사이의불일치의가능성을배제할수없으며,그러한법형식상호간의모순에대한조정이필요하게되는경우가발생할수있음
-법률과예산모두국회의의결에의해서성립하는규범이지만,양자사이에생길수있는불일치를어떻게조정해야하는가의문제가남게됨
○이론적불안정성에도불구하고나름대로의균형도출
-예산과법률의구분에따른위와같은이론적불안정성에도불구하고,제헌헌법제정이후정부의예산안제출권,국회의예산동의권,국회의예산삭감권,정부의예산안제출시기,가예산제도나준예산제도등을통해서정부와국회가예산을둘러싸고완전하지는않지만,나름대로의균형을이루어온것또한사실임
-최근대통령의발의로제안되었던헌법개정안에서예산법률의개념을도입하였지만,그간의실무적균형을이유로큰의미를부여하지않는견해도있음
-그러나예산법률주의가갖는예산제도상국민주권의실현,국민의최종적인재정통제의가능,예산과관련한부정부패의근절,지나친행정국가출현의방지등과같은이점을생각한다면헌법개정안의의의는결코적지않다고할수있음
▶예산법률주의논의의쟁점에국민의사와권익의관점을보태야함
○예산을매개로한이해타산이아닌국민의의사반영을위한예산법률주의
-무엇보다도예산법률주의가갖는가장큰의의는그간이해타산에몰각되어있던국민의의사의반영이라는점임
-조선후기부터헌법제정시까지그표현을달리해왔지만,예산제도개혁의가장큰명분으로내세워졌던것은백성,인민,국민이었음
-그러나실제에있어서는권력의대립이그를점철해온것이현실이었음
-조선과구한말에는왕권과신권의대립이그러하였고,일제강점기에는조선총독부와일본제국의회의대립이그러하였고,해방후에는정부와국회,여당과야당의대립이그러하였음
○정부와국회사이의견제와균형을넘어국민의의사와권익의관점을보태야함
-따라서단순히정부와국회사이의견제와균형이라는관점이라면굳이예산법률주의를새롭게도입할필요가없는것임
-대통령의권한분산과국회의권한강화때문만이라면자칫무용한절차의추가로만전락할수도있기때문임
-여기에국민의의사와권익이라는관점이반드시보태어져야하는이유가있음
-그리고이러한관점은금번개헌안의무산에관계없이향후개헌논의에있어서중심이되어야할것이며,예산법률주의의실행을위한세부적인법률논의에있어서도더욱확고히유지되어야할것임
○변혁에대한역사적고찰을통한제도개혁의방향성가늠
-예산관련법제의정립과정을살펴보는것은예산과법률의법이론에관한실정법적고찰이나예산의경제적효과에관한재정학적고찰에비하면이차적인것이라고도할수있으나,
-제도의개혁에있어서는그간의변혁을살펴보지않고는그방향성을제대로가늠할수없는것이또한역사의교훈이었음
-제왕이나대군주가아닌국민의대표기관인의회에서예산을정하기로했다면그형식은조서나칙서가아닌법률이되어야함이옳을것임
-예산과법률을구분하였던것은그연혁을돌이켜보면조칙과법률의과도기에해당하는것이었다고할수있음
-법제사의고찰에서는헌법의예산관련조문은예산이법률의형식으로정해지도록규정하고있어야함이그당위임을말해주고있다고할수있음
Ⅲ.제3장일본
▶일본예산법연구의의의
○일본과한국간헌법상예산제도의유사성
-일본은예산에대해서미국,영국,독일,프랑스등다수의선진국이예산법률주의를취하고있는것과는다소다른형식을취하고있으며,이러한일본의태도는우리나라헌법의예산에대한제도구축에적지않은영향을미침
-우리나라와일본의통치구조의차이를유념하면서예산제도에대한양국의공통점에주목하여일본헌법상예산제도를둘러싼여러가지논의를살펴볼필요가있음
○국회와내각의지위,조직과활동,권능등법제현황조사및분석
-일본의통치구조에서우리나라의입법부와행정부에대응되는국회(이원제)와내각(內閣)의각각의지위,조직과활동,권능등을살펴봄으로써국회와내각의각각의권한과관련하여양기관의관계를이해하고,
-예산과관련된양기관의권한범위일반론을살펴본후우리나라의예산제도에적지않은영향을미친일본에서예산과관련되어국회와내각의권한배분이구체적으로문제되는쟁점들과이에대한학설상논의및실무의운용상황을분석
-장래우리나라에예산법률주의의채택여부를논의함에있어서일본에서의예산과관련된논의가어느정도로참고자료로서의기능을수행할수있는지를규명하고
-우리헌법상예산법률주의를채택하는경우에구체적으로어떠한방식을채택하는것을고려할수있는지,그리고이를고려함에있어서구체적으로어떠한논의가이루어져야하는지를밝히고자함
▶예산에대한법적논의:예산의법률적성격및재정민주주의취지
○예산의법적성격의테두리에서법률적성격을인정하려는단계
-현재일본은메이지(明治)헌법이래이어져온헌법관행에따라예산법률주의에대한논의보다는예산의법적성격의테두리에서법률적성격을인정하려는단계에있음
-우리나라의시각처럼예산과법률의의결형식의차이를구별기준으로삼아서예산법률주의와예산비법률주의로이자택일적으로구분하고현재일본의상황이이중어느쪽에해당된다고단정할수있는지여부는재검토를요함
-오히려현재일본의상황은예산과예산법을구분해서따지는실익이희박해보이며,실질적으로국민의부담을부당하게가중시키지않고국민의수요를충족시키는재정민주주의의취지에맞는총액배분적인예산의결을더중요하게생각하고있는실정임
▶재정민주주의의실질에대한논의필요
○재정민주주의의실질적구현을위한논의필요
-우리나라에서는예산의법적성격에대한일본의논의등을참조하여예산법률주의의도입여부가논의되어왔지만,
-현재일본에서는예산법률또는예산이재정민주주의(재정의회주의)에구체적으로부합하는지여부,재정민주주의를구현하기위하여일본의의원내각제하에서국회와내각이구체적으로예산에대하여어떠한권한을배분
