합의제 민주주의 동학 (한국민주주의의 민주화)

선학태

저자선학태는

영국뉴캐슬대학원정치학박사
서울대대학원교육학박사
서울사대졸업

전전남대교수
스위스베른대학ㆍ스웨덴스톡홀름대학ㆍ독일하이델베르크대학ㆍ핀란드템페레대학ㆍ
오스트리아비엔나대학ㆍ네덜란드암스테르담대학초빙연구원

주요저서
『사회적합의제와합의제정치』
『한국민주주의의뉴패러다임』
『사회협약정치의역동성:서유럽정책협의와갈등조정시스템』
『민주주의와상생정치:서유럽다수제모델vs합의제모델』
『갈등과통합의정치』
『한국정치경제론』
『분단과통일:외국경험적사례와한국』(공저)
『자유주의는진보적일수있는가』(공저)
『DemocraticConsolidationandLabourPolitics:TheoreticalFramework』
『ThePoliticalEconomyofDemocraticConsolidation:CivilSociety,PoliticalSociety,EconomicSociety,andStateinSouthKorea.』

제1장왜합의제민주주의인가?/1
제1부민주주의의기초적개관
제2장민주주의의기본인식/24
제3장민주주의의다수제모델vs합의제모델/35
제2부다수제모델의권력독과점vs합의제모델의권력분점:제도변수클러스터
제4장선거제도-정당체제/52
제5장정부유형／행정부-입법부권력관계/88
제6장이익집단-국가관계/108
제7장중앙정부-지방정부/상원-하원간권력부할/119
제3부합의제민주주의의정치경제
제8장합의제민주주의의정치경제틀과경제민주화-복지국가유형화/138
제9장스웨덴ㆍ핀란드합의제민주주의동학:임금ㆍ복지ㆍ노동시장재편/175
제10장네덜란드합의제민주주의동학:임금ㆍ복지ㆍ노동시장재편/198
제11장노동시장유연안정성정책조합의정치동학:덴마크ㆍ네덜란드비교/220
제12장독일협상민주주의동학:노동시장ㆍ복지국가재편/251
제13장스위스합의제정치동학:복지국가정치경제재편과사회통합/292
제14장오스트리아합의제민주주의동학:복지ㆍ노동시장재편/314
제15장영국다수제모델과아일랜드합의제모델의노사정시스템/355
제4부한국민주주의의민주화:포스트87년헌정체제-합의제민주주의디자인
제16장다수제모델의87년헌정체제:경제민주화ㆍ복지국가지체-갈등사회/388
제17장사회적대화-경제민주화-복지국가-갈등조정의정치제도적조건:합의제정당정치/427
제18장합의제헌정공학의수평적권력분점제도/478
제19장합의제헌정공학의수직적권력분점제도/535
제20장스위스콘코르단츠민주주의관점에서본남북한통합국가모형/566
보론유럽통합의합의제거버넌스:‘사회적차원’과동아시아지역통합적함의/595
참고문헌／627
찾아보기／653

국내민주주의연구는합의제민주주의보다는다수제민주주의에집중되어있다.합의제민주주의연구는개척자의발길을기다리고있다.본서가감히합의제민주주의동학과정을천착하려는이유이다.
본서는4부-20장으로구성된다.제1장은합의제민주주의천착이필요한이유를논한다.제1~2부는민주주의의기본적인몇가지관점과합의제민주주의의권력분점ㆍ공유제도변수클러스터를논의한다.제3부는비례대표제가유인하는연합정치-조합주의정치-조정시장경제-복지국가로이어지는합의제민주주의의정치경제틀을구안하고이에입각하여시장경제-복지국가를유형화한다.또합의제민주국가들의복지ㆍ노동시장재편과정에서합의제민주주의의작동과정을분석한다.제4부는한국민주주의의민주화를디자인한다.87년헌정체제의한계를분석한후‘포스트87년헌정체제’의한축인사회적대화의정책의제,즉연대임금-재벌개혁-유연안정성-사회투자국가-조세체계연계에기초한경제민주화-복지국가그리고사회경제이슈의갈등조정시스템이설정된다.사회적대화의작동을위한포스트87년헌정체제의제도적매트릭스는비례대표제-이념블록다당제-연합정치-연정대통령제-핀란드식분권형대통령제-연방제형지방분권-양원제로잇는조합이다.나아가스위스콘코르단츠민주주의관점에서본남북한통합국가모형을설계한다.
본서의문제의식이대한민국틀을바꾸는메가프로젝트의제도적어젠다설정에‘한장의벽돌’이되었으면한다.

-본문내용-
제1장왜합의제민주주의인가?

1.자본주의-민주주의간공존
1)시장경제-민주주의의구조적갈등관계
시장은잔인하다.시장이박물관에보내져야할‘골동품’은아니지만누구도‘고삐풀린시장경제’(unbridledmarketeconomy)의횡포와변덕,자기파괴성(self-destructiveness)으로부터자유롭지못하다.자본주의시장경제는‘만인의만인에대한경쟁’원리에따라작동하며‘약육강식과승자독식의속성’이지배한다.그래서평등의원리에따라작동하는민주주의와충돌한다.자본주의시장경제는소유한부의다과에따라상이한영향력을전제하는‘자본의지배’와불평등사회를수반하는데반해,민주주의는생산수단의소유와관계없이1인1표의원칙에기초한‘인민의지배’와평등사회를추구한다.또자본주의시장경제의관심은경쟁ㆍ성장ㆍ효율성가치에두는데반해,민주주의의관심은연대ㆍ분배ㆍ형평성에맞춘다.이런까닭에자본주의시장경제-민주주의는구조적으로갈등과긴장관계에놓여있다(Wolf1988:20-23;선학태2011:18-20).
첫째,자본주의시장경제는시민들이국가(민주정부)를움직여서이뤄지는‘정치적자원배분’보다는생산자원소유주에의한‘시장적자원배분’을선호한다.시장적자원배분메커니즘은‘보이지않는손’에의하여경제자원을가장효율적으로배분한다는것이다.그러나이는허구이다.시장경쟁은공공재의공급결여,외부효과(externalities),규모수익체증(increasingreturnstoscale)등을발생시키는불완전성으로인하여효율적자원배분에실패할가능성을안고있다.이러한시장의불완전성은시민의삶의질을개선시키는데한계를드러내고민주주의의질적발전을방해한다.
둘째,자본주의시장경제는분배적정의를보장하지않는다.자본주의시장경제가내장하는‘경쟁과자율조정기제’는경쟁력이약한개인과집단과기업에게냉혹할정도로잔인하다.경쟁에서패배한낙오자들에게사회안전망을제공하는데인색하고사회경제적불평등을야기한다.물질적경제적안전을확보하지못한시민에게민주주의가보장하는평등한정치적투표권은큰의미가없다.결국자본주의시장경제는사회경제적불평등에따른이익갈등으로인해공동체의해체를초래할수있는자기파괴성을내재하고있어평등사회를지향하는민주주의를항시적으로위협한다.
셋째,자본주의시장경제와동일한자유경쟁원리에기초하는자유민주주의가권력배분ㆍ구성방식으로채택하는‘시장적’권력배분은근본적으로51%의시민이49%의운명을좌지우지할수있는결정방식이다.특히다수파와소수파가고정되어있을때심각한사회갈등이분출될수있다.권력으로부터영원히소외되는소수파는정치적좌절감과박탈감을갖기때문이다.이러한사태는평등한사회를추구하는민주주의를위협한다.
넷째,사적소유제를기반으로하는자본주의는권력자원(자금ㆍ조직ㆍ정보ㆍ홍보ㆍ인맥등)동원능력과기회의불평등을초래한다.따라서이는절차적민주주의가추구하는정치참여의기회를침해한다.정치적경쟁에서승리하기위해활용되는권력자원동원측면에서자본가들은절대적우위에있다.그들은재력의힘을동원하여직접의회에진출하거나자신의이해를관철해주는정치세력을지지하며정치인과정부관료들로하여금자신의정치적경제적이익에봉사하도록로비또는압력을가할수있다.따라서아무리공정하고민주적인경쟁규칙이적용된다고하더라도정치적자유경쟁메커니즘은정치적으로자본가들에게유리하게작용하고사회적약자에게는정치적불평등을심화시킨다.이것은‘인민의지배’에기초하는민주주의를침해한다.
다섯째,자본주의시장경제하에서자본가들은여러채널을통해국가정책결정ㆍ집행과정을유리하게이끌어낼수있다.그들은국가경영자들과사적유대(혼맥ㆍ학연등)를형성하고이데올로기기구(대학ㆍ연구소ㆍ언론등)를소유하거나재정적지원을통해친자본적ㆍ친시장적세계관을창출ㆍ확산함으로써국가의정책결정과정에영향력을행사할수있다.보다본질적측면에서자본가들은생산과투자를결정하는특권을통해국가재정,정권유지ㆍ재창출,노동을포함한모든시민들의경제생활(고용ㆍ소득ㆍ복지ㆍ소비등)에영향을미치는구조적힘(structuralpower)을보유한다(PrzeworskiandWallerstein1988:23-24).만일의회ㆍ정부가반기업적ㆍ반시장적정책ㆍ입법을선택하는경우자본가들은자본스트라이크(투자축소ㆍ철회,자본이탈등)를감행할수있으며이런상황은성장ㆍ고용감소,실업,인플레이션등사회경제적위기를초래하여정치인들의권력재창출을불가능하게한다.
따라서국가와사회는자본가들이선택한자원배분방식에구조적으로제약된다.결국자본의구조적힘은민주적으로선출된국가경영자들로하여금정부의안정적재정확보나시민들의정치적지지를극대화하기위해서자본의사업신뢰(businessconfidence)를조성해주는방향에서권력을행사토록한다.그까닭에자본과노동간자유시장적경쟁은노동대중에게불리한게임으로만들개연성이높으며평등을지향하는민주주의를위협한다.
마지막으로자본주의시장경제하에서자본ㆍ국가에대한노동대중의영향력도만만치않다.노동대중운동은정치지향적인집단적정체성을갖고파업ㆍ전투적행동으로국가경제를파국으로몰고정치세력화를통해민주적으로구성된정권에대한퇴진운동을전개할수있다.나아가노동대중은글로벌화가가속화되어감에따라노동계급의국제적연대인‘아래로부터의글로벌화’(globalization-from-below)를구축함으로써자본ㆍ국가에의해추진되는‘위로부터의글로벌화’(globalization-from-above)에저항할수있다(Falk2000:50-55;StevisandBoswell2000:154-161).이처럼노동대중은자본축적을주도하는자본과사회통합의종국적수호자인국가를위협한다(Therbon1992:28).특히계급간이익갈등은단순히경제적ㆍ사회적차원에그치지않고정치적차원,국가영역으로까지연장됨으로써민주주의를위협한다(Rothstein1987:303).
이런논의의맥락은자본주의시장경제와민주주의는구조적으로공존하기쉽지않다는것을웅변한다.이런관점에서마르크스주의는‘양립할수없는계급갈등론’을제시한다.즉자본주의적생산관계는노동자의이해인임금과자본가의이해인이윤이양립할수없는객관적갈등관계를초래함으로써민주주의와양립하기가불가능하다는것이다.
2)연합정치-노사정협치(協治)연동:경제효율성-사회형평성선순환
그렇다면자본주의시장경제와민주주의간에는숙명적으로공존과양립이불가능한것인가?2차대전이후서유럽민주주의의핵심과제는어떻게하면자본주의시장경제와민주주의를조화시키느냐하는문제였다.이는자본주의시장경제의두주체인체제도전세력으로서의노동계급과체제수호세력으로서의자본가계급사이에계급타협이어떤조건에서가능할수있느냐하는문제이다.계급타협의이론적인프라를제공한것은케인즈주의적복지국가였다(Sun2001:136-138).케인즈주의적복지국가는시장실패(marketfailure)를극복하기위한국가의유효수요창출을중시한다.즉국가가완전고용과복지제도의확충이라는이중적프로그램을집행하는것이다.이를통해사회전반의소득이증대하고특히저소득층으로소득을재분배하여구매력이증가하면투자와생산이자극되고실업이감소하는선순환이이루어진다는것이다.결국국가개입을통해시장의비효율성과비윤리성을시정하고자했던케인즈주의적복지국가는시장경제의횡포와변덕으로부터노동자들을보호하고계급ㆍ계층갈등을해소함으로써자본주의시장경제와민주주의간의구조적긴장과갈등을완화하는틀로자리매김됐다.
그러나글로벌시장화는케인즈주의적복지국가의기반을침식하고위협하기시작했다.사실1970년대전반의오일쇼크에따른스태그플레이션현상이케인즈주의적복지국가의아킬레스건을때렸을때서유럽국가들의보수우파정당들은케인즈주의적복지국가를후퇴시키고신자유주의로경도되어갔다.이런조짐은글로벌시장수요의변화에능동적으로대응하려는생산전략의하나인포스트포드주의(다품종ㆍ고품질소량생산방식)의출현으로가속화되었다.포스트포드주의생산패러다임은케인즈주의적복지국가를슘페터적근로복지국가(Schumpeterianworkfarestate)로의전환을재촉했다(Jessop1994:29).슘페터적근로복지국가는공급측면의개입을통한개방경제의경쟁력강화를위해생산체제및노동시장유연화에치중한다.이런신자유주의적상시구조조정은시장경제의낙오자와열패자양산등으로사회양극화를심화시킨다.이는신자유주의적시장경제가계급ㆍ계층간에사회경제적이득과비용을차등적으로배분하고갈등을증폭시켜민주주의의지속가능성을위협하고있음을의미한다(Katzenstein2003:25).이러한글로벌시장화의충격앞에서계급ㆍ계층갈등을조정하고공동이익(positive-sum)을추구함으로써자본주의시장경제와민주주의간의공존가능성을높이기위한시스템은무엇인가?
지속가능한자본주의시장경제는‘시장경제를통한경제효율성’과‘민주적참여를통한사회형평성’간의조화를요구한다.이를위해2차대전,특히글로벌화이후서유럽민주주의의관심은자본주의시장경제를규율하는‘민주적시장경제’,즉조정시장경제(coordinatedmarketeconomy,CME)를창출하는데에모아졌다.조정시장경제는시장경제가만들어내는사회경제적이슈를해결하기위한국가와사회의개입과조정을필요로한다.특히신자유주의적시장경제는실업,비정규직,근로빈곤층,부와소득의양극화등‘눈물의계곡’(valleyoftears)을깊게하고있는데이경우국가와사회가‘전환의비용’을분담할수있는시장의정치적조정메커니즘을마련할수있을때시장경제는지속가능하다.시장의정치적조정기제란조정시장경제의제도화를유인하는민주적인의사결정시스템을지칭한다.이는시장의실패자ㆍ낙오자를보호하고이를통해서사회갈등을완화하여사회통합을달성하는기제로작동한다.
그렇다면어떤시장의정치적조정시스템이창출돼야하는가?이익ㆍ사회집단은자신들의이해관계와지향가치에영향을미치는정책결정의라운드테이블에참여할수있기를기대한다.특히시장경제에서낙오되고실패한집단과계층은시장경쟁이유발하는불평등과소외와차별과배제를극복하는수단으로민주적의사결정과정에의제도적참여를통해자신들의사