대한민국 정책지식 생태계 (양장본 Hardcover)

김선빈외

내부집필진
김선빈:공공정책실수석연구원
김창욱:경영전략실수석연구원
예상한:객원수석연구원
윤순봉:부사장
윤영수:경영전략실연구원
이갑수:공공정책실수석연구원
채승병:경영전략실연구원

외부집필진
강원택:숭실대학교정치외교학과교수
권기붕:경희대학교NGO대학원교수
김웅희:인하대학교국제통상학부교수
박인휘:이화여자대학교국제학부교수
소준섭:국회도서관입법정보실해외자료관
이준웅:서울대학교언론정보학과교수
한준:연세대학교사회학과교수

발간사
머리말

1부지식생태계와정책지식생태계

01지식생태계의개념
1.지식
지식의발전과정/지식의발전으로본동양과서양
2.생태계와복잡계
생태계의개념과특징/복잡계로서의생태계/지식발전의복잡적특성
3.생태계와클러스터
클러스터의정의/생태계와클러스터비교
4.지식클러스터의유용성과한계
지식과지식경영/지식클러스터의개념및현황/키식클러스터의사례
5.지식생태계
지식생태계의정의/지식생태계의기본분류체계/지식생태계의유용성

02정책지식생태계의개념
1.생태계적접근의의의
창발적질서로서의정책과생태계의먹이사슬/지식의생산과정과자연생태계와의연관성/생태계로부터의은유와유추
2.정책지식생태계의개념적모델
정책지식생태계의구성요소와상호작용/정책지식의생성과발전

2부한국의정책지식생태계

01한국정책지식생태계의발전과정
1.1987년이전의한국정책지식생태계
정부주도의정책지식생산기관설립/정책지식생태계의구성/정책지식생태계의상호작용및선별기제
2.1987년이후의한국정책지식생태계
정책지식생태계의환경변화/정책지식생태계의구성/정책지식생태계의상호작용/정책지식생태계의선별기제

02한국정책지식생태계의특징과한계
1.분석모델:네트워크분석
노드와링크의정의/공통어를활용한관계의정의
2.실험을통한네트워크분석프로세스
콘텐츠분석/칼럼을제외한네트워크/개념어로추출한이슈별네트워크/인용네트워크
3.한국정책지식생태계의다양성진단
전체구조적측면/정책이슈의영역별특징
4.한국정책지식생태계의상호작용정도진단
전체네트워크수준의상호작용/정책영역별경쟁과협력의구조
5.한국정책지식생태계의선별메커니즘진단
6.정책이슈별논의구조의특징
'행정수도이전'논의/'국가보안법폐지'논의/'이라크파병'논의/'고교평준화'논의/'기업지배구조개선'논의/'부동산정책'관련논의/'증세-감세'논쟁/'국민연금제도개선'논의/'FTA체결'논의
7.한국정책지식생태게의한계
다양성:논리적의견그룹이불확실
상호작용:내적상호작용의부족과높은대외의존도
선별:소비주체와생산주체간의괴리

3부주요국가의정책지식생태계

01각국의비교분석틀
1.국가간비교분석의함의
2.비교대상국가의선정
3.분석의구조
정책지식생태계의환경비교/생태계관점에서의비교/위기로인한환경변화와정책지식생태계의발달

02정책지식생태계의환경비교:역사적ㆍ문화적ㆍ제도적차원
1.미국:민간중심의사회발전과실용주의
2.독일:정부주도국가발전과관념론적합리주의
3.일본:관료우위국가체제와상호협력의문화
4.중국:당우위정치체제와시민사회의성장지체
5.네덜란드:공존의사회시스템과조합주의

03정책지식생태계의구성비교:정책지식생산의다양성
1.미국:민간우위균형발달형
민간부문/시민사회부문/공공부문/정치부문/영리부문/글로벌부문
2.독일:정부우위균형발달형
공공부문/정치부문/시민사회부문/민간부문/영리부문/글로벌부문
3.일본:공공ㆍ정치주도형
민간부문/공공부문/시민사회부문/정치부문/영리부문/일본싱크탱크의연구분야및연구형태
4.중국:국가주도형
공공및정치부문/민간부문/시민사회및영리부문/정책지식의다양성
5.네덜란드:공공ㆍ민간ㆍ시민타협형
민간부문/시민사회부문/공공부문/정치부문/영리부문/글로벌부문

04정책지식생태계의상호작용과선별:정책지식의유통과소비유형
1.미국:수평ㆍ자율형의상호작용과시장형선별
2.독일:수평ㆍ자율형의상호작용과협조형선별
3.일본:수직ㆍ자율형의상호작용과맞춤형선별
4.중국:수직ㆍ통제형의상호작용과맞춤형선별
5.네덜란드:수평ㆍ자율형의상호작용과협조형선별

05환경변화와정책지식생태게의발달
1.미국:9.11테러와정책지식생태계의반응
2.독일:통일과독일병에대한정책지식생태계의대응
3.일본:구조개혁과정책지식생태계의변동
4.중국:경제ㆍ사회변화와정책지식생태계의다양한대응방식
5.네덜란드:바세나협약과정책지식생태계

4부한국정책지식생태계의진화모형

01정책지식생태계의활성화
1.자연생태계의발달경로와한국의정책지식생태계
자생적회복능력의훼손/자연생태계의발달원리와시사점
2.정책지식생태계의활성화필요성
3.정책지식생태계활성화와진화모형

02정책지식생태계의활성화조건도출
1.정책지식생태계의진화모형구축
환경요소/행위주체/미디어/정책지식의진화/정책지식생태계의구조발달
2.진화모형을이용한활성화조건의도출

03정책지식생태계활성화의7대조건과그효과
1.주체적열림의유지
개념적의미/진화모형시뮬레이션결과
2.사회적신뢰의형성
개념적의미/진화모형시뮬레이션결과
3.구조화된다양성의증진
개념적의미/진화모형시뮬레이션결과
4.지식순환의효율화
개념적의미/진화모형시뮬레이션결과
5.생성적관계의형성
개념적의미/진화모형시뮬레이션결과
6.자기조절능력의구비
개념적의미/진화모형시뮬레이션결과
7.새로운시도의추구
생태계와생태계설계자/정책지식생태계와'새로운시도'/진화모형시뮬레이션결과

5부한국정책지식생태계의활성화전략

01한국정책지식생태계의진화적이행관리
1.이행관리전략의기조
2.한국정책지식생태계의이상적인모습
3.7대활성화전략
사회적신뢰제고/주체적열림의확보/구조화된다양성의증진/생성적관계의형성/새로운시도의추구/지식순환의효율화/자기조절력강화

02기능별활성화전략
1.정책지식의생산:다양성증진에우선순위부여
2.정책지식의유통:주체적열림과지식순환효율화에초점
3.정책지식의소비:자기조절력강화

03개별주체들의실천과제
1.국회
현황및문제점/실천과제/한국형정책지식생태계와국회
2.정당
현황및문제점/실천과제
3.정부
현황및문제점/실천과제
4.연구기관
현황및문제점/실천과제
5.시민단체
NGO와정책지식생태게/정책지식생태계차원에서NGO의과제/NGO개별차원의실천과제
6.대학
현황및문제점/실천과제
7.언론
현황및문제점/실천과제

맺는말

부록
01미국의회전문제도
02주요국가의정책지식생산기관
1.미국
2.독일
3.일본
4.중국
5.네덜란드

참고문헌

국가경쟁력의원천은“건강한정책지식생태계”

20세기후반부터세계가지식기반사회로이행하면서지식은하나의자원이아니라자원그자체로서의미를가지며,불확실성과복잡성으로표현되는정책환경을헤쳐나가는길잡이가되고있다.현재우리의정책환경은날로불확실해지고있다.각계각층의이해관계가상충하면서각분야의정책현안은복잡하게얽혀있는상태에서현실에기반한실용적이고통합적인정책지식의필요성은더욱부각되고있다.정책지식이란행정부나국회가정책을입안,실행,평가하는데직접활용되거나그기초가되는지식을말한다.그리고복잡한현실문제를해결하는데는단편적지식만으로는부족하며,다양한분야의지식이결합된복잡지식,즉‘질좋은정책지식’이제때에공급되어야한다.그러므로좋은정책지식이창출되기위해서는정책지식을생산하는주체들이다양하고,정책지식생태계내에서활발한상호작용이발생하며,창출된정책지식에대한공정한평가와보상이가능한선별메커니즘을갖춘‘건강한정책지식생태계’가조성되어야한다.당면한현안의해결은물론이고,새로운국가발전모델의정립을위해서도‘건강한정책지식생태계’의조성은필수불가결한것이다.

한국의정책지식의현주소와미래의지향점을조망한다……“대한민국정책지식생태계”

삼성경제연구소는2005년6월국회시사포럼창립1주년기념정책발표회에서“매력있는한국”을주제로발표한12개의아젠다중에서첫번째로“역동적인지식생태계조성”을제시하였다.국가전략의일환으로동북아의지식허브를지향하자는것이이아젠다의핵심골자였다.지식생태계에대한논의에서모티브를얻은“정책지식생태계활성화전략”연구는2006년1월부터삼성경제연구소의전략과제로본격진행되었다.내?외부의다양한학문적배경을갖는연구진을구성하였고,정책지식생산에관여하는학자들을중심으로한전문가들의자문을수십차례받으면서연구를심화시켰다.연구의중간산출물이나온8월에는정책지식또는생태계연구와관련된석학급연구자들인김광웅?김용학?임혁백?최광?최재천교수를모시고콜로퀴엄을개최하여연구의보완점을탐색하였다.이어서연구의중간성과를정책지식생태계내의주요주체들과공유하기위해2006년9월국회의원,정당지도부,고위공무원,지방자치단체지도급인사,중진교수,연구기관장및연구위원,시민단체대표,언론사간부등을모시고심포지엄을개최하였다.이날토론된내용을연구에반영하여2006년11월연구를종료하였고,제도변화를추적하고다양한의견을추가적으로담아서출간된책이《대한민국정책지식생태계》이다.이책의집필에직접참여한필자만도14명이며,21명이연구자문단으로참여하는등명실공히한국정부와지식인사회가직면하고있는복잡한정책현실에대처할수있는지적토대에대한집대성이라할수있다.그리하여이책에서얻어낸저자들의해답은전체와부분의문제를함께풀어낼수있는질좋은정책지식이창출?활용?선별되는총체적인상호작용체계로서의정책지식생태계의조성이었다.



변화하는시대에맞는새로운지식창출시스템이필요-정책지식생태계의중요성부각

과거개발시대에한국은후발주자로서미국,일본등선발주자들의제도와경험,지식을그대로수용하여빠르게추격할수있었다.국정의최우선과제는경제성장에집중되었고,정부출연연구소와유학파대학교수들이맞춤형정책지식을공급하였다.정부는이렇게공급된정책지식을넘겨받아정책으로가공하여강력한대통령의리더십아래실행으로옮겼다.이러한단선적인지식흐름은매우신속하고효과적으로이루어져한국은세계역사상유례를찾기어려울정도의빠른경제성장을이뤄내는데성공하였다.

하지만1987년이후민주화와세계화의흐름에편승하고,1997년외환위기를맞으며한국은추격전략에서벗어나스스로새로운발전전략을찾아야하는단계에접어들었다.국가의정책목표는신성장전략이외에도경제사회제도선진화,통일,신교역질서에의대응,균형발전,환경문제,문화적다원화등으로다기화되었다.아울러동북아정치경제질서의가파른변화와급속도로진행되고있는고령화와출산율감소라는정책환경또한과거와같이단선화된정책지식의공급-유통-소비구도의유용성을반감시키고있다.
특히최근한국의여건은처방력이좋은‘좋은정책지식’을창출할수있는정책지식생태계를요구하고있다.경계를뛰어넘는복합적정책사안이많고,정책에관련된이해관계자가복잡하게얽혀있어단순한처방은효과가미약하다.정책입안및실행과정에서많은혼란과시행착오를경험한FTA,부동산,교육,농업정책등많은사안들을보더라도좋은정책지식의창출은더욱절실해진다.그리고좋은정책지식을공급할수있는정책지식생태계의미비는현실성있는대안창출은물론위기대응에도한계를야기하기도한다는뼈아픈경험이우리에게있다.외환위기와그극복과정에서우리는정책지식생태계의취약성을한탄스러워해야했다.다음은외환위기와정책지식생태계의대응이어떠한모습으로펼쳐졌는지를요약한것이다.
외환위기와정책지식생태계의대응
▶1997년발생한한국의외환위기를사전에경고하는정책보고서들은일부존재
-1997년3월26일한국은행자금부가재경원장관에게제출한보고서“최근의경제상황과정책대응방향”은외환위기도래가능성을예고
-한국경제연구원을비롯한민간경제연구소도외환위기의도래와이에대한대응을권고하는정책제안보고서들을단편적으로발신
▶의사소통과상호교류를통해정책지식이정책에반영되는구조가미비
-개별정책지식을통합할수있는공론의장과적시에활용할수있는전략적안목의미흡으로외환위기를예방하지못했고,극복과정에서혼선발생
▶위기가닥쳐오던1997년가을은대통령임기가반년도남지않은권력공백기












새로운국가발전모델의정립을위해서도정책지식생태계조성은중요하다…


현재한국은과거의발전모델이유효성을상실하고,외환위기극복에활용된외래모델도그유용성을의심받고있는상황이다.일례로외환위기이후도입된많은제도가한국적상황에맞는가에대한논란이아직진행중이다.또한‘국민의정부’에서지식국가를국가비전으로설정하는등논의는무성했으나여전히발전모델의대안은불명확한상태이다.그간의소모적인이념과개혁논쟁을넘어서서현실에기초한실용적대안을찾아야하는시점인것이다.이러한상황을볼때,새로운발전모델의대안부재상황을타개하기위해서는정책지식생태계의활성화가중요하다.그리고그러한새로운국가전략은국가전체의관점에서정책을입안하고조율할수있는실용성강한지식이뒷받침되어야설계가가능한것이다.

??건강한정책지식생태계??조성이관건

실용적인복합적정책지식이왕성하게창출되고,국가적관점에서가장이상적인대안이선택되는것이‘건강한정책지식생태계’이다.건강한정책지식생태계는위기시에도신속유연하게국가적대응체제를작동시킬수있다.그러므로‘좋은정책지식’을창출하고적시에활용할수있는‘건강한정책지식생태계’를조성하기위해서는한국정책지식생태계의현상을진단하고이를활성화시키기위한전략을제시하는것이중요하다.이를위해이연구서에서는국가전략창출의토대인정책지식생태계를다양성,상호작용,선별의세가지관점에서진단하였고,정책지식생태계를체계적으로조성하기위한대안을제시하고있다.

건강한정책지식생태계의3대요건은다음과같다.
①다양성:지식인과지식집단의다양성이충족될때변화하는환경에적합한지식을지속적으로산출하는것이가능해야한다.미국은이념적성향이다른2만여개에이르는다양한싱크탱크가질좋은보고서를양산하며정책형성을견인하고있다.
②활발한상호작용:지식생태계를구성하는주체간의토론과논박,경쟁,협력등상호작용을통해새로운지식의창출은물론지식의복합화가가능해야한다.네덜란드는공공-민간-시민부문이장기적연대관계를구축하고문제해결적정책지식을활발하게교환하고있다.
③적절한선별메커니즘:창출된정책지식의현실적합도를평가하고,선별하여정책에반영할수있는제도적기반이갖추어져야정책지식의현실성이제고된다.미국은대부분의정책이슈에대해광범위한정부용역시장에서연구집단간의경쟁을통해검증된정책지식을선택하고있다.


한국의정책지식생태계는건강한가?
-한국정책지식생태계에대한날카로운진단과주요국가들의정책지식생태계의특징비교

한국의정책지식생태계에대한진단을위해이책에서는한국정책지식생태계의역사적인발전과정을추적하고있다.또한미국,독일,일본,중국,네덜란드의정책지식생태계를비교분석의틀을마련하여분석하였다.역사적?문화적?제도적차원에서의정책지식생태계의환경비교,정책지식생산의다양성을보기위한정책지식생태계의구성비교,정책지식의유통과소비유형을보기위한정책지식생태계의상호작용과선별을살펴보고환경변화에따른정책지식생태계의변화를살펴봄으로써한국정책지식생태계의진화모형을도출하고있다.먼저2003년부터2005년에걸쳐쟁점이되었던주요정책현안에정책지식이얼마나투입되고정책지식생산자간에상호작용은어떠한지,그리고정책지식의선별메커니즘은제대로작동하고있는지등에대해입체적인분석을시도하였다.각종학술및언론매체를통해전개된쟁점들에대한논의를정책지식생산및소비주체간의개념의공유및인용관계를중심으로사회연결망분석을하였다.한국의정책지식생태계가건강한가에대한진단은9개의이슈(‘행정수도이전’논의,‘국가보안법폐지’논의,‘이라크파병’논의,‘고교평준화’논의,‘기업지배구조개선’논의,‘부동산정책’관련논의,‘증세-감세’논쟁,‘국민연금제도개선’논의)의논의구조를중심으로네트워크분석을시도하였다.이러한분석을토대로건강한정책지식생태계의3대관점에서바라볼때한국의정책지식생태계는다음과같이파악할수있다.

한국정책지식생태계의다양성
다원화,민주화,세계화로대표되는정책환경의구조적변화와함께정책사안들도점점다원화,다층화,복잡화되고있는이때,과거보다다양한연구자및연구집단이정책지식생산에참여하고있는것은분명하다.합의도출,정책조정,정책집행등의임무가갈수록난해해지면서고도로전문화된형태의정책지식이필요해지자정부기구들도세분화되고있으며,정책결정과정에참여시켜야할이해당사자의수또한급격히증가하고있다.그간공공영역일변도에서민간및시민영역의연구기관이참여하면서정책생산이다변화되고있는것도두드러진변화이다.그리고외환위기이후에는공공부문연구소들의지배구조가변화하고,정치부문및시민사회부문의연구기관들이양적으로확대되면서영향력또한커지고있다.그러나콘텐츠분석을통해한국정책지식생태계의네트워크구조를파악하여유사한내용의공유관계와다양한의견그룹의존재여부를확인한결과아직다양한의견그룹의형성과분화가미진한것으로보인다.네트워크구조가밀집되어있다는것은정책지식생산자들간의다양한시각이부족하다는것을시사하는것으로정치?사회이슈의경우논의에활용된정책지식들이차별적이지못하다는것을나타낸다.또한경제이슈의경우는논의에활용된정책지식들이비교적다양하지만의견그룹이충분히분화되어있지못한것으로나타났다.정치?사회이슈에비해서논의의밀집정도가상대적으로낮기는하지만소수의전문가들의연구결과를바탕으로전체논의구조가형성되고있었다.


한국정책지식생태계의상호작용
다원사회에필요한정책지식을자생적으로축적할수없는하향식구조(top-down)가내적상호작용의부실화를초래하고있는것으로나타났다.연구기관들이여러부문에서고르게성장하고있지만,하향식논의구조가지배적이어서생태계내에서의경쟁과협력이부진하여수평적상호작용이부족한것으로분석되었다.이러한결과는문헌작성자간의인용관계를분석한결과(807명의저자중488명이타인에의해인용되지않아상호작용이미약함을시사)로도알수있었다.또한한국