주변어떤나라도
조선처럼치밀하고균형있는행정제도를가지지못했다!!
흔히‘조선왕조의특성이무엇인가’라고하면,교과서나개설에서배운것처럼쉽게떠오르는단어가‘중앙집권화’이다.일반적으로서양사에서는지방분권인봉건제를대체하고국왕과국가에권력을모아주었던체제를절대주의=절대왕정이라고했다.그리고절대주의국가의특징으로국왕의세습제,관료제,상비군제도를들었다.이처럼봉건영주의권력을행정관료로대체하는것을중앙집권국가라고한다면,우리역사는통일신라시대이후로중앙집권제국가였고,국가의모든정책은중앙집권화라는것으로설명할수있다.그러나이런식으로만접근하면각시대별제도의특성,중앙집권화방법에대해서파악하기는어렵다.
서구의봉건제와절대주의왕정의차이는통치권의분산과집중이다.한국과중국의중앙집권제는법과제도,관료에의한권한의위임과분산이다.서구에서는영주의권력을통제하고조정하는것이관건이었다면,동아시아의중앙집권적국가에서는관료와행정권력의운영,관료의성분,즉지역유지가관료가되는가,신분적기준을적용해서배분하는가?전체국민을대상으로하는가라는차이가중요했다.그러므로역사속관료제와행정체제에대해서좀더기능적이고분석적인접근이필요하다.우리가그간접했던제도사(制度史)교육은관직의명칭,기능등을기계적으로나열?암기하는식으로진행되었다.현대의관서와비교하면서그역할을이해하는것이거의전부였다.행정관서의운영방식도대체로현대적관점에서현대의제도와비교하거나상관관계를찾는경우가대부분이었다.예로써인사고과를할때는복수후보를추천한다든가,진급조건,진급기한,인사고과방식등을현대의제도와비교하고공정한지평가하는식이었다.하지만공정한운영,부정부패의방지같은과제는어느시대,어느나라에나존재하는고민이다.과거를거대담론으로만접근하면도덕주의자가되거나,제도를운영하면서발생하는문제를정의감과실행의지만있으면단번에해결할수있다는단선론적사고에물들기쉽다.문제는그것을해결해나가는방식이다.또한관서를운영하는행정가?관료들의입장에서보면실무적이고기능적인문제에수없이부딪힌다.실제실무자들에게는이런기능적인문제가더고민스럽고,과거의경험을참조하고싶은부분일것이다.
한국사각시대의행정제도하나하나에는다그런고민과노력,시행착오의역사가깃들여져있다.조선의행정제도는이런기능적고민과섬세함의결정판이다.우리주변의어떤나라도조선처럼치밀하고균형있는행정제도를가지지못했다.오늘날한국의행정제도의장점과단점도조선의제도에서적지않은영향을받고있을것이다.
이책은10명의한국사전공학자들이우리역사속행정제도의원칙과운영에관한10개의개별주제를다룬글들을모은것이다.그간한국의행정제도사들은행정학연구자들이중심이된연구가대부분많다보니,그행정의중심이되어야할인간에대한성찰이부족한측면이있었다.또한서구에서받아들인서구식행정체계를뛰어넘어이제는우리만의특색과장점을갖춘정책결정및행정체계를만들어나가야할과제가시급하다.이를위해한국행정연구원은인간에대한이해를바탕으로하는행정연구를위하여,한국사의흐름속에서한국행정의기원과발전과정을되짚어보고우리조상들이구축한국정운영체계및행정제도의장점들을현대한국행정에어떻게접목시킬수있을까하는문제의식속에서이책을기획하였다.
이책은구체적으로우리조상들이구축하려했던이상적인행정운영체계를다룬1부,중앙행정과관련된모습들을다룬2부,지방행정과관련된행정이야기를다룬3부등총3부로이루어져있다.
1부에서우선박진훈은경복궁의전각배치및명칭을통하여조선왕조의이상적인국정운영체계를살펴본다.정도전을비롯한조선건국을주도한세력들은자신들의정치이념과이상적인국정운영체계를경복궁의전각배치와명칭에도반영하였다.그리고이는태종대와세종대를거치면서수정·보완되었다는점을다루었다.
임용한은고려중기이후관료군의증가,몽골침입과원간섭기,고려사회내부의성장과변화등으로인해국가기능이확대되고,재정도팽창하면서고려행정체제가한계에달했음을지적했다.그결과고려의국가기능의효율성은떨어지고,모리,이권,권세가의요구에응하는위인설관식의운영이나타났다.또관료군의복지부동과무기력,책임과사명감약화가두드러졌다.조선건국을주도한개혁파사대부는이런고려식행정체제의한계를깨닫고,6조를중심으로행정의임무와계통,관원의직책을엄격하게규정하고강화하는체제를대안으로제시했다.이대안은태조대에골격을잡았고,태종의속아문제도의개혁으로마무리되었음을밝혔다.
김용흠은조선후기실학을집대성한다산정약용이대동(大同)과균역(均役),그리고탕평(蕩平)이실현된사회를염원하면서?목민심서?를비롯한방대한행정서저술을하였음을밝혔다.조선사회를억누르고있던양반제와노비제등각종신분적족쇄와지주제로대표되는경제적속박으로부터민(民)을해방하여,전체민이국가를유지하는데필수적인각종조세를골고루부담함으로써모두가더불어행복하게살수있는사회를꿈꾸었다는것을의미한다.이것은전근대우리역사가발전하여달성한국가운영의새로운방향이었는데,오늘날까지도그것이실질적으로구현되었는지를되돌아보게한다고본다.
중앙행정을다룬2부에서송웅섭은‘청요직’들을중심으로하는조선의관료제운영을들여다본다.대간의언론을공론으로인정해주는것을전제로,한편으로는자율적인선구조의구축속에다른한편으로는불합리한국정운영과비리인사들에대한적극적인탄핵속에서청요직들의활동공간은확보될수있었다.그러나17?18세기를경과하며당쟁이격화되는가운데,청요직들의공론은당파적양상을띠며공론으로서의명분을상실하게되었고,이에탕평기의군주들이강화된왕권을바탕으로청요직들이자체적으로구축한그간의관행들을비법적인것으로부정하면서청요직들의연대구조가해체되었던과정을밝혔다.19세기세도정치기에는외척출신대신들이권력을독점하던상황에서공공성을기준으로국정을운영하는것자체가불가능한일이었을뿐만아니라,청요직들의여론이중심이되어이루어지는자율적인선도용납될수없었음을보여준다.
김백철은조선시대의신문고설치는다양한법리논쟁을촉발하였으며,조선의사법체계전반에상당한영향을미쳤음을밝힌다.더욱이현재대한민국정부가운영하는‘국민신문고’제도의규정들은태종대신문고초기규정과거의흡사함을언급한다.이는왕정의전통이민주공화정에서활용되고있는독특한사례라할것이다.
이근호는조선국왕의비서인승지의직무수행체계를살펴보았다.승지는6명으로,?경국대전?6전체계에대응하여국정의원활한수행을위한것이었다.분방,대방,환방등의방법을이용해승지의업무가이루어졌는데,이는국왕을중심으로중앙집권체제를지향했던조선조국정운영체제의산물이었다.국정운영의공백을최소화할수있는장치로서승정원승지의분방체계,복무실태등에대한검토를통해서오늘날대통령비서실의운영에필요한대안을찾을수있을것으로본다.
김범은‘삼사(三司)의등장에따른중앙행정체제의변화’라는프레임으로조선전기의무오?갑자?기묘사화를살펴보았다.법전?경국대전?이완성된지13년만에첫사화가일어난것은우연이아니었다.당시연산군의중요목표는강력한왕권을구축해자유롭게행사하는것이었고그목표에가장큰걸림돌은삼사였다.국왕과대신들은삼사의행동을‘위를능멸하는능상’으로규정했고,그폐단을교정하는것이국가행정을바로잡는핵심적과업이라고합의한첫결과가무오사화였다.다음갑자사화는연산군의극한적폭정이빚은사건이었다.삼사는두사화로큰피해를입었지만,그활동이정당하다는평가와인식도확산되었다.그들은행정체제안에서좀더안정된자리를확보해갔다.중종대기묘사화는그변화의최종단계로,삼사의영향력이가장팽창한상태에서일어난사건이었다.조광조등은삼사의주요관직을장악해정국공신혁파와현량과실시로대표되는개혁을추진했지만,행정의중심인의정부와육조가소외되고삼사가권력의중심으로떠오른것은정상적행정체계를벗어난이례적현상이었다.조광조등이하룻밤만에숙청된것은이런이탈을바로잡으려는폭력적시도였다.기묘사화이후삼사는행정체제의한부분으로온전히편입되었고,조선이멸망할때까지중앙행정의필수적관서로기능했음을밝혔다.
지방행정을다룬3부에서김인호는고려의지방행정이신라하반기에만들어진자율적질서위에서작동하였다고본다.지역에파견된지방관역시이런자율적질서를전면적으로무시할수없었지만자율적질서와중앙권력이점차결합하게되면서,모순이드러나기시작하였다.이를견제할수있는작동장치가없었기에고려후기로갈수록국가기능은약화되었고지역행정은기능을상실하기시작하였으며,고려말의홍건적이나왜구의침입에자율적방어체계는작동하기어려워졌다.이때문에조선왕조는새로운행정구조를만들어내야했던것으로결론맺는다.
노혜경은고전소설?춘향전?의판본이한창왕성하게늘어났던19세기는크고작은민란이계속되어,홍경래의난,삼남민란등백성들의불만은엄청나게고조되고있었던때였고,그불만의대상이단연수령이었으며이런상황과의식에서‘암행어사출도’라는희망을대변하는‘춘향전’이만들어지고있었음을지적한다.하지만?춘향전?과달리실제조선사회의법과행정제도는호락호락하지않았다.지방수령은고을에서토주(土主)라불릴만큼인사,행정,재판권을행사하는최고의위치에있고국왕으로부터권력을위임받았지만,한편으론상급기관인감사나암행어사의감독을받았다.국왕으로부터감사를거쳐각지방수령으로이어지는행정체계와국왕으로부터암행어사로이어지는감사체계가중첩되어있어,이로부터수령은상호견제를받는위치였음을보여준다.
정호훈은전국을300여군현으로분할하고각군현에수령을파견하여그들로하여금그곳의행정,군정,사법,교육전반의일을처리하도록한조선집권체제에서수령의역할은그무엇과비교할수없을정도로중요함을전제하고,조선의역사에서목민서가편찬·간행되고또활용된것은그런군현제의효율적운영과연관이깊었음을밝힌다.15세기이래다양하게편찬,유통된목민서는초기에서후기로가면서그포괄하는내용이나정치이념을보다풍부하게갖추며변화하는양상을보여줄뿐아니라,수령과관련된인식체계가나름의틀을갖추면서성장하는과정임을증명하기도했다.주자학이발달하며군주를대상으로한군주성학이틀을갖추어가는것과같은맥락에서,수령에게도수령으로서의자기직분을다함에필요한학문적체계가세워지고이것이다양한형태로분화·발전하는모습을조선후기목민서에서찾아볼수있다고결론맺는다.
우리선조들이세운고려나조선왕조가여타나라와달리500여년동안유지될수있었던이유는국가의행정체계가동시대다른어떤나라보다도우수했기때문이다.또한현재우리나라가당면한여러문제들의원인도역사의발전과정에서나왔을가능성이크므로,그진단을위해우리역사에대한정확한이해가선행되어야한다.그런점에서우리역사속행정의제도적운영과그를다루는사람들의인식이결합된이책의각각의주제들은행정학연구자뿐아니라실제행정을담당하고있는관료나공무원들에게많은시사점을줄수있다.
