지배당한 민주주의 (피지배자에게 전하는 민주주의 지침)

김현철

1980년대말학생운동에참여하여반정부투쟁을하다가옥고를치렀다.그후1994년서울대학교컴퓨터공학과를졸업하고,2001년제43회사법시험에합격하여2004년사법연수원을제33기로수료했다.서울지방변호사회인권위원(2012~2015),공익소송위원(2014~2015),대한변호사협회세월호진상조사단(2016~2017),서울시공익변호사단(2018~2021)으로활동했다.현재법무법인(유한)케이앤씨에서변호사로일하는중이며,피고인이화영의제1심변호인이다.저서『지배당한민주주의』(르네상스,2018),『민주주의에관한공화주의적왜곡』(솔과학,2021)을썼다.

제1부정치제도의비교와분석

1장_제도비교를위한판단기준찾기029
1)민주주의와엘리트지배029
2)민주주의와독재035
3)제도비교를위한판단기준─어떤제도가‘좀더쉽게’지배자를교체할수있는가?041
4)제도비교를위한판단기준의근거044

2장_양당체제분석─양당체제의목적은‘정치의안정’인가?‘지배의안정’인가?046
1)정당이스스로개혁할수없는이유046
2)과두독재와닮은양당체제048

3장_선거제도분석─나쁜선거제도와좀더나은선거제도의구분058
1)완벽한투표는없다─‘투표의역설’과‘불가능성의정리’058
2)단순다수대표제와소선거구제─전략적투표의문제점061
3)지역대표제의문제점과비례대표제의확장065
4)결선투표제의문제점070
5)정당개혁을막는법률조항074
6)비례대표제의문제점과정당민주화076

4장_대통령제분석─대통령의제왕적권력은어디에서기인하는가?080
1)미국대통령제의기원과특징080
2)제왕적대통령제084
3)한국식제왕적대통령제091
4)다수결민주주의와합의민주주의의차이103
5)정치의탈개인화와권력의탈인격화107

5장_이원정부제분석─이원정부제는과연분권형정부인가?112
1)프랑스제5공화국─이원정부제의탄생배경112
2)이원정부제는과연분권형대통령제일까?115
3)스위스─진정한분권형정부모델117

6장_의원내각제분석─의원내각제는불안정한정치체제인가?123
1)영국내각제와독일내각제123
2)의원내각제의특징127
3)의원내각제의문제점131
4)‘간선제대통령’의트라우마와‘직선제대통령’의역설133
5)스웨덴─사회적합의를이끌어내는정치모델137

제2부대중의정치참여를위한구체적방법

1장_대중의정치참여─우리나라의현주소143

2장_직접민주주의의도구─시민발의와국민투표146
1)직접민주주의논쟁146
2)스위스의직접민주주의151
3)민주주의를진화시키는수단155

3장_시민발의와국민투표의사례158

4장_신고리공론화위원회와직접민주주의161

제3부민주주의의정신적토대

1장_더이상영웅은없다169
1)영웅숭배의정치적문제점169
2)밀그램실험─복종의문제175
3)영웅숭배의집단심리학177
4)민주주의와영웅주의182

2장_민주주의의토대는시민의주권의지185

에필로그_민주주의의완성을위하여192
덧붙이는말202
참고문헌204
주205

우리의민주주의가나아가야할방향은?
대통령제,양당체제로는절대이룰수없는
시민이중심이되는진짜민주주의!

공약을지키지않는정당,
부패한정당,실패한정당을
영원히아웃시킬제도를찾다!

우리가자신을보수주의자혹은진보주의자라고생각하는기준은무엇일까?
우리나라국민대부분의경우사회의발전방향또는정책이나제도에관한입장이아니라‘어떤영웅을지지하느냐’에따라스스로를보수또는진보라고생각한다.자신의영웅에게절대적찬사를보내고,상대편의영웅에게저주와비난을보낸다.정치체제에있어서민주주의의대립항이‘독재’라면,이데올로기의측면에서민주주의의대립항은‘영웅주의’이다.
그러나우리가복종하고숭배해야할대상은오직자유와민주주의뿐이다.

서론_민주주의완성을위한두개의질문
하나.진정한민주주의를위한대중의정치참여,어떻게이룰것인가?
대중의정치참여를이루어내야한다는말은민주주의를실현하자는말과같다.정치와사회를다원화하고,서민층과노동계급이정치과정에참여해야한다는주장이미사여구에머물지않으려면,이를현실화하기위한방법,즉구체적인행동지침을마련해야한다.그리고그행동지침은민주주의를발전시킬주체인시민,즉지배받는자들의시각에서설계되어야한다.
둘.대통령을잘뽑기만하면정치는아무런문제가없을까?
박근혜정부가탄핵되는과정에서보았듯이대통령제는중앙정부에집중되어있는권력의남용으로언제든지심각한부패와무능에빠질수있다.우리가훌륭한대통령을선출하여청렴하고능력있는역량으로5년의임기를마친다고하더라도,다음선거에서또선량하고능력있는대통령을뽑을수있다고단언할수없다.현재의통치구조에서는이명박과박근혜같은부패하고무능한대통령이언제든지다시출현할수있다는말이다.
문재인정부의2017년‘적폐청산’시도는대단히유의미한작업이지만,그것이시도에그치지않고진정한결실을맺으려면또다시같은형태의적폐가쌓이지않도록잘못된제도를수정해야만한다.제도를바꾸지않으면다음정권에서혹은그다음정권에서똑같은적폐가반복되는것을결코막을수없다.

본론_우리의민주주의가나아가야할방향찾기
우리정치의문제점
지금까지우리는‘실패한정치인’을쫓아냈을뿐,‘실패한정당’자체를축출하지는못했다.대한민국의정당들은심각한정책실패와부패스캔들이후에도새로운대통령후보를내세워재집권을반복해왔다.정권이바뀌더라도그것은이전집권당의실패때문이지그들이과거에저질렀던오류를수정했기때문이아니었다.그들은대통령한사람바꾸는것으로이전집권당의정치적책임이종결된것처럼대중을속여왔다.
양당체제아래에서잠깐지배권을서로주고받을뿐인그들은절대스스로자신의오류를개혁할수도없고개혁할의지도없다.

양당체제의문제점
양당체제는‘정치적선택의다양성’이라는민주주의의발전경로에반하고,사회적다원주의로향해가는인류문명의진보의방향에역행한다.양당체제에서는그들이선택할수있는대상이제한되어있기때문에결국근본적인한계에부딪힐수밖에없다.특정지도자혹은특정정당을추종하지않는다고하더라도,결국두개중에하나를선택할수밖에없으므로본질적인변화를꾀할수없는것이다.제3당을선택하고싶어도그렇게되면반대하는정당이당선될까봐전략적으로차선혹은차악을선택할수밖에없다.이사실을너무나잘알고있는두거대정당은그것을이용하여끊임없이반대정당과대치하면서국민들을둘로나누어서로를적대하도록만들어왔다.
우리는민주주의의진화를위해양당체제의적대적투쟁이아닌합의에의한정치모델을발전시켜야한다.
대통령제의문제점
정치와권력이‘한개인’으로인격화되는대통령제에서는,정책실패를하더라도그소속정당은정치적책임을회피할수있다.자연인으로서의‘그지도자’가퇴진함으로써정치적책임이종결되었다는착각을불러일으키기때문이다.따라서심각한부패와정책실패로민심이이반된상태에서도‘새로운영웅’을대통령후보로내세워재집권에성공할수있는것이다.
우리는민주주의의진화를위해정치의중심을개인에서정당으로옮겨야하며,정치적책임의주체도‘지배정당’이되도록해야한다.

〈지배정당을‘좀더쉽게’교체할가능성〉을기준으로제대로된제도를찾는다!
피지배자입장에서실패한지배자를통제하는방법은새로운정당으로종전의지배정당을교체하는방법밖에없다.따라서지금우리의과제는지배정당의교체를좀더쉽게하는것을넘어서,실패한정당을영원히축출할수있는제도를찾는것이다.박근혜가탄핵되었다고끝난게아니며,문재인이집권하는것으로모든문제가해결되는것이아니다.
이제공약을지키지않는정당,부패한정당,실패한정당을정치권에서영원히축출해야한다.그래야만정치적책임이종결되는것이며,그것이진짜정권교체이다.

대중의정치참여를위한구체적방법―시민발의와국민투표
진정한분권형정부는내각이권한을분할하여가지고있는비례대표제?다당체제의의원내각제이며,그것이우리의지향점이되어야한다.그런데지배자의교체가능성을높인통치구조라고하더라도,대표자들의권력을시민이제어할수있어야만그들의권력남용을막을수있다.
대표자들의권력을제어할가장유력한통제수단은시민발의와국민투표이다.시민발의와국민투표는힘있는집단과힘없는집단사이의관계와갈등들이폭력으로변질될수있는위험을토론과대화로바꾸어놓는다.이로써직접민주주의는권력의불균형을바로잡고,지배와피지배간의관계를근본적으로바꾸어놓게된다.또한시민발의와국민투표는새로운정치엘리트를만들어내는유력한공급처가될것이다.시민발의를주도하는활동가들은본질적으로시민의입장에설수밖에없고,문제의제기와법안구성을통해전문성을가지게될것이며,토론의과정을통해합의의정치를훈련하게될것이기때문이다.즉시민발의와국민투표는시민을주권자로서훈련시킴과동시에새로운대표자를시민속에서태어나게하는제도인것이다.
직접민주주의에서시민은정부및의회와함께정치무대위에서주역의자리를차지하게된다.
민주주의의정신적토대―시민의주권의지
제대로된민주주의를이루려면공동의사안에자신의의지를표현하는‘주권의지’가절실히필요하다.진정한주권의지는서로다른생각과이해관계를토론과합의로해결하며,단순한저항에그치는것이아니라건설적인도전과개혁의길로나아가려고끊임없이노력한다.
그리고이모든것들은헌법을바꾸지않는한실현할수없다.

결론_진정한민주주의의완성을위하여
민주주의는대중의정치참여가이루어져야완성될수있다.통치자를선택하거나교체할가능성을높이는것만으로민주주의가완성되지는않는다.민주주의는사람을선택하는것이아니라대중스스로정책을결정하는것으로진화되어야만한다.어쩌면그렇게멀지않은미래에대통령제는군주제다음의가장원시적인정부형태로기억될것이다.인류문명의진보에맞추어이루어지는정치의진화는소수의엘리트에게집중된정치권력을좀더균등하게분산시키는방향이될것이다.정치권력을독점에서‘분점’으로바꾸고,종국에는권력자체를점차소멸시키는방향으로나아갈것이다.진화의동력은‘피지배자들의주권의지’일수밖에없음을잊어서는안된다.
이제우리는‘영웅들의민주주의’를민주화시켜야한다.노무현의민주주의,문재인의민주주의를넘어서‘시민들의민주주의’를이루어야한다.이것이정치권력이진화하는방향이며,인류문명이나아갈지점이다.

스스로자유를행사하는자만이자유로우며,국민의힘은약자의복지를척도로평가됨을인식하고여기다음의헌법을제정한다.<스위스연방헌법전문>