제왕적 대통령의 종언 (한국의 대통령 왜 계속 실패하는가, 대통령 성공의 다섯 가지 조건)

함성득

저자함성득은
연세대정치외교학과졸업
미국텍사스대존슨정책대학원석사
미국카네기멜론대하인쯔정책대학원박사
미국레이건대통령공공정책연구소책임연구원
미국조지타운대교수
미국스탠퍼드대후버연구소〈Ernst&Young〉펠로
고려대교수
미국존스홉킨스대국제관계대학원SAISSBS펠로
제18대국회헌법연구자문위원회간사위원
현(사)한국대통령학연구소소장

■저서
AfterDevelopment:TheTransformationoftheKoreanPresidencyand
Bureaucracy(GeorgetownUniversityPress,1997)
《대통령비서실장론》(나남,2002)
《대통령당선자의성공과실패》(나남,2012)
《대통령학》(3판),(나남,2016)등17권

감사의말영광스러운설렘을기억하며…6
프롤로그성공한역사는있어도성공한대통령은없다…17
기대와좌절의반복/새로운모색

1.한국의대통령왜성공하지못하는가
청와대터와공간배치가문제…37
제도가문제다…42
제왕적대통령제/5년단임대통령제
사람이문제다…68
영웅리더십/권위주의와성공의역설
대통령리더십위기의본질…72

2.무엇이문제인가
성공하려는패러다임…77
문민의김영삼대통령/통일의김대중대통령/참여의노무현대통령/실용의이명박대통령
/창조의박근혜대통령
박정희대통령의정치적그늘…170
지역병/박정희대통령의큰자리매김/전두환,또하나의군인출신대통령/노태우,또다른군인출신대통령/김영삼대통령의박정희지우기/김대중9788997454대통령의박정희넘어서기/노무현대통령의박정희부정/이명박대통령의박정희따라하기/신권위주의박근혜대통령
정치적차별화:전직대통령죽이기…192
부정적대통령문화/역사바로세우기/IMF외환위기책임론/대북송금특검/박연차게이트
/자원외교비리수사
인사가망사…209
공조직사조직의혼란/전문성과충성심의부조화
약한입법리더십:행정의달인…232
국회의경시/국정운영축의변화/노무현대통령의원칙주의/이명박대통령의여의도와거리두기/박근혜대통령의마이웨이

3.성공하는대통령을위한5가지조건

실패하지않는패러다임…252
박정희대통령그늘벗어나기…259
정치적차별화하지않기…263
대한민국이성공한프로젝트/전두환·노태우대통령의잊혀진업적들
인사가만사…280
비선실세방지/전문성과충성심의조화/준비된당선인의필요/국정운영팀의중요성
새로운리더십:입법의달인…305
명령자가아니라조정자인대통령/정치의복원,대통령부터변해야/만남과경청을중시해야
/청와대정무기능의강화

4.정치의마에스트로
시작은대통령의여유와정치에서…324
문제는정치다,바보야…326
시대정신과운…327

에필로그
위대한영웅출현의어려움…332
집단지성의중요성/편견에서탈피하기/통치는예술

‘2016탄핵사태’이후새로이등장할
미래대통령을성공으로이끄는다섯가지열쇠!

21세기대통령은제왕적대통령의꿈을버리고
정치의마에스트로가되어야한다!


현행한국의대통령제는결코제왕적대통령제가아니다.다만옛날황제처럼권력을마음대로휘두르던제왕적대통령이있었을뿐이다.지금은그러한제왕적대통령의그림자마저도점차사라져가고있는중이다.무엇보다도입법부를견제하고통제하는강력한무기로써‘의회해산권’도우리대통령에게는없다.국회선진화법이후로는국회의동의와협조없이는법안하나마음대로만들기도쉽지않다.그럼에도불구하고한국의대통령을제왕적대통령이라고하는이유는무엇인가.

이책에서는이승만대통령부터박정희,전두환,노태우,김영삼,김대중대통령을하나의카테고리로생각하여‘제왕적대통령’으로구분하고있다.그이후의노무현,이명박,박근혜대통령은제왕적대통령제의종언이라는정치적전환기과정의‘탈제왕적대통령’으로구분하고있다.


성공한역사는있어도성공한대통령은없는나라

지금우리는민주화시대의대통령이과거의제왕적대통령처럼막강한권력을여전히행사할수있다는착각의참혹한결과를목도하고있다.바로2016년가을,언론보도를통해드러나기시작한최순실게이트이다.주종관계의권위주의적리더십에기초한국정운영의극단적폐해를최순실게이트는여실히보여주고있다.

비단박근혜대통령뿐만이아니다.이승만대통령을비롯해우리나라역대대통령의역사는공보다는과가,찬사보다는비난과비판이많은역사이다.그나마성공적이었다는대통령으로산업화를이끈박정희대통령은유신독재로인해반쪽의찬사를듣고있고민주정부10년의김대중,노무현대통령역시지역적이념적으로지지와반대가첨예하게대립한다.
그렇다면왜우리에게는미국의프랭클린루스벨트나워싱턴,링컨같은성공한대통령이없는가?

20년을대통령학연구에매진했으며우리나라최초로대학에서‘대통령학’강의를한대통령학연구자로서전두환부터박근혜까지역대대통령들을직접만나관찰하고,이야기를나누었던저자는이와같은우리나라의대통령의위기에대해‘사람의문제’,즉대통령의정치적리더십에주목한다.

한국대통령들의잇따른실패,무엇이문제인가

현재우리나라가겪는대통령의위기와실패의원인은중장기적인계획을도모하기힘든‘5년단임제’제도탓이라는사람들이많다.87년민주화항쟁이후대통령의장기집권과권력의독점을막기위해도입된제도이지만,이로인해정책의연속성이떨어지며,지속가능한국정과제의추진과결실이어렵고,일관된외교정책을펼치기가힘들어누가대통령이되어도성공하지못한다는주장이다.이에반해효율적인제도적거버넌스를무력화한것은대통령자신이었다는주장도있다.거버넌스의구성요소는제도뿐만이아니라제도를움직이는사람이중요한데,그사람에문제가있었다는주장이다.

기존의이런주장들과달리저자는대통령의제왕적명령자역할과효율적인정책집행만을강조한권위주의적행정리더십이지닌문제점에주목한다.이책은이러한시각에기초해한국대통령들의위기원인이다음과같은다섯가지요인에기인한다고말한다.

역대대통령들을가까운거리에서직접관찰할수있었던저자는대통령위기의첫번째원인을‘성공하려는패러다임’에서찾는다.당선된순간대통령은역사상가장성공한대통령으로남고싶다는엄청난야망을갖게되고,이러한욕망으로인해임기내달성이불가능한커다란국정과제를설정하는데이것이바로역설적으로대통령을실패로이끄는‘성공하려는패러다임’이라는것이다.
자신이전의역사는군부독재와반민주로얼룩진‘낡은역사’이며새로운대한민국,위대한대통령이되고자‘세계화’라는국정목표를내세웠던김영삼,한반도대운하사업을통해경제를살린유능한대통령으로남고싶었지만결국포기하고4대강개발로수정해야했던이명박등이그러했다.저자는성공한대통령으로역사에남고싶어하는대통령들의욕망이작금의‘대통령의위기’가발화된가장큰이유라고말한다.

둘째,저자는박정희의정치적그늘을대통령위기의두번째원인으로지목한다.군인출신으로직접박정희를보좌했던전두환?노태우뿐만아니라,오랜세월박정희의독재에대항해싸웠던김영삼?김대중그리고박근혜에이르기까지우리나라대통령은박정희의정치적그늘에서자유롭지못했다.대통령이되는순간모든역대대통령은역사에자신이어떻게자리매김될지를생각했는데,그생각의잣대는늘박정희였다.
하나회청산등으로박정희지우기를시도했던김영삼이나박정희넘어서기를했던김대중,박정희를부정했던노무현등역대대통령들은모두박정희의그늘에서자유롭지못했다.
‘박정희모델’에편승해직업인으로서성공한이명박은서울시장을거쳐대통령이된후박정희모델에충실하게‘경제대국(747플랜)’을과제로설정했지만실패했다.계몽군주형의교조주의적리더십이국정운영에효과적이었던박정희시절에비해정치와사회환경이바뀌었는데,이런변화를깨닫지못하고과거의유산만을그대로따라한국정운영은실패할수밖에없었다.
박정희의딸인박근혜는박정희의유산을발전적으로계승하기는커녕과거에서한발자국도벗어나지못한채신권위주의로회귀하다가사상두번째로탄핵을받았고,탄핵이인용돼임기를채우지못하는첫번째대통령이될확률이높아졌다.창조경제와문화융성등을내세웠지만비선실세최순실게이트의실상이드러나면서한국대통령의문제가제도보다는사람의문제라는점을더욱확실하게각인했을뿐이다.

셋째,전직대통령을죽이는정치적차별화이다.1961년5?16군사쿠데타로정권을잡아정치적정통성이미약했던박정희는이승만전대통령과의정치적차별화를통해자신의정통성을확보했다.이로부터시작된전임대통령에대한정치적차별화는그이후자신의정치적성공을위해정치적이념이다른전직대통령의업적을부정하는등으로이어졌다.
그러나이러한무리한차별화는전임대통령에대한정치적탄압으로이어져대통령이스스로목숨을끊는비극을초래하는등여러가지부작용을초래했다.‘차떼기헌금’으로통하던정치권과재계간의불법정치자금관행을정리한노무현정권의업적을이명박이인정을해주었다면,박정희가이승만이해낸공과들을인정해주었더라면우리의정치적대결구도는지금보다한결완화되었을지도모른다.

넷째,비선실세로대표되는인사의문제이다.박정희부터시작하여민주화투쟁에정치적일생을바쳤던김영삼,김대중그리고최순실게이트를일으킨박근혜에이르기까지우리나라대통령들은공식적인정부조직외비선실세들이더큰영향력을행사해왔다.그러나공과사를구분하지못하는대통령에기댄비선실세는권한만행사하고책임을지지않았으며정권말기대통령의친인척들이구속되는불행이거듭계속되었다.박근혜정권에서최순실이국정에불법개입하고농단한사건은이러한인사가망사(亡事)가된완결판이라고볼수있다.

다섯째,저자가특히주목하는것은역대대통령들의약한입법리더십이다.
1987년민주화이후여소야대정국이되면서국회의영향력이커졌으며,대통령의국정운영중심축에서‘대통령과국회관계’가차지하는비중이매우중요해졌다.따라서박정희시대와는달리대통령이국정운영에성공하기위해서는야당과의협력적인관계구축이중요하며,그렇지않으면정부정책의입법화가난관에봉착한다.이러한시대변화에역대대통령들이부응하지못해입법리더십을발휘하지못한것이대통령실패의큰원인이라고저자는지적한다.
따라서앞으로미래의대통령은명령자가아닌조정자로서국정운영을이끌어야하며,그러기위해서는무엇보다도국정운영의중심축이이제‘대통령과관료’에서‘대통령과국회’로옮겨갔음을인식하고대화와타협그리고정치적조정자로서의커다란역할을해야한다.독재시대의행정명령자가아닌민주화시대의대화와타협의조율자,조정자가되어야하는것이다.정치는타협과가능성의예술이기때문이다.
이런점에서앞으로주목해야할자리가대통령비서실의정무수석이다.청와대(대통령)와여의도(국회)의의견을조율하는메신저역할을해야할막중한자리임에도불구하고,여야주요의원들과만남도거의갖지않고대통령을독대한적도없이(?)블랙리스트를만들어미운털박힌사람들쫓아내는데앞장선조윤선전청와대정무수석은그야말로역대최악의정무수석이었다.반면교사로삼아야한다.

대통령의성공을위한다섯가지열쇠

87년6월민주항쟁이후우리사회는정치적으로민주화되고사회적으로자유화된국정운영의새로운환경등정치체제의패러다임이서서히변하였다.과거의제왕적대통령처럼명령자로서통제에기초한권력은더이상통하지않는다.미래대통령은과거대통령들의국정운영방식에서탈피해야한다.사회는자율성이증가하고있으며,정책주체들간의갈등은격해지고있는이때대통령은명령자가아니라뛰어난‘정치적조정자’가되어오케스트라의지휘자처럼나라를조율하고이끌어가야한다.그러기위해서미래의대통령은

첫째,실패하지않는패러다임을만들어야한다.
둘째,박정희대통령의정치적그늘로부터탈피해야한다.
셋째,전직대통령에대한정치적차별화를자제해야한다.
넷째,공과사를구별하고전문성과충성심그리고대표성의조화를꾀해인사의공정성을높여야한다.
다섯째,국회를중시하여원만한여야관계의형성에노력하는‘입법리더십’을발휘해야한다.

[추천사]

대통령이되겠다는사람이생각과준비없이당선되면아무것도하지못한다.대통령을꿈꾸는사람들이이책을통해성공한대통령이될수있기를희망한다.
?김종인,전더불어민주당대표

대통령의성공은대화와타협에기초한정치의복원에달려있다.대통령후보자들은정치적프레임을논하기전에이책을먼저읽기를바란다.
?박지원,국민의당대표

앞으로대통령은성공을위해이책의결론처럼여야간의원만한정치에기초한‘입법의달인’이되어야한다.
?김무성,전새누리당대표

한국대통령제와관련해이책은이론theory과실천praxis이매우조화롭게함께하고있다.
?이헌환,한국공법학회회장,아주대교수

한국정치과정의적나라한모습을정치이론에연계시켜수준높게글을쓸수있는사람은드물다.이책은한국정치의문제점을극복하고건설적대안을제시하는데관심이있는모든사람들에게유용한책이다.저자의또다른역작인《대통령학》과함께일독을권하고싶다.
?진영재,한국정치학회회장,연세대교수