결국 다시 경제민주화다 (헌법이 보장하는 경제민주화 이야기)

김종인

한국외국어대학교독일어과를졸업하고독일뮌스터대학교에서경제학박사학위를받았다.서강대학교교수로있으면서박정희정권때정책논의에참여해의료보험을도입하는데기여했다.1987년격동의시기에개헌작업에참여해2012년19대총선거에서최대화두로등장한헌법제119조2항경제민주화조항,이른바‘김종인조항’을만들었다.제11대,12대,14대,17대국회의원을지냈다.노태우정부에서청와대경제수석과보건사회부장관을지냈다.청와대경제수석시절재벌의문어발식확장의문제점을지적하고업종전문화와비업무용토지에대한과세를추진했다.이과정에서전국경제인연합회와재벌로부터견제를받았으나관철시켰다.2011년말새누리당비상대책위원으로참여해당의정강정책을‘국민과의약속’으로바꾸고헌법의경제민주화정신을담았다.2012년에는새누리당국민행복추진위원회위원장겸경제민주화추진단장을맡아경제민주화를실현하기위한18대대통령선거공약을만들었다.현재한국외국어대학교국제지역대학원석좌교수로있다.

제1부
2017년,한국의선택

제1장
왜결국다시경제민주화인가?
시장실패극복의길…경제민주화3
압축성장25년…경제사회구조왜곡7
기업의탐욕,정부와의회가억제해야12
시장에만맡기지말고‘포용적제도’로제어해야14
더불어사는포용적성장으로17
소득불평등이성장의걸림돌20
격차해소가2017년시대정신25

제2장
선진국들이먼저한경제민주화
‘경제민주화선진국’,미국30
‘사회적시장경제’의모체,독일34
‘고(高)부담고(高)복지’국가,스웨덴39
‘3권(權)담합’이망친경제,일본43

제3장
신자유주의는실패한경제논리
신자유주의의퇴조48
신자유주의는만능이아니다51
대공황이후득세한케인지언이즘53
사회안전망강화한루스벨트대통령55
신자유주의채택해실패한레이거노믹스59
‘제3의길’모색하는선진국들62
경제정책,시대적과제해결해야65

제4장
누가집권하든경제민주화가과제
시대변화를못읽으면망한다68
새로운계층,산업화세력을포용하라71
선거결과못읽으면권력잃는다75
압축성장의산물,재벌79
경제민주화는민주주의와자본주의의공생원리81
기업이마음대로하는게시장경제?84
헌법제119조제2항,자본주의지키는안전장치88
경제민주화에대한오해91
60세를경계로다른사람들93
경제민주화로정경유착고리끊어야96
대통령이의지를갖고실천해야한다98

제5장
준비없이대통령되면아무것도못한다
산업화과정에서커진근로자파워103
근로자세력보듬기…재형저축도입105
복지연금에밀릴뻔했던의료보험108
너무서두른부가가치세도입112
기업공개가이익의사회환원이라고?114
끝내무위로끝난노동법개정116
대통령의철학과소신이중요하다120
준비없이대통령되면아무것도못한다122
성장콤플렉스에서벗어날때됐다125
‘라인강의기적’주역에르하르트127
희망을주는정치를보고싶다130

제2부
경제민주화를통한포용적성장의길

제1장
격차해소
밀물이들어와도배가뜨지않는다138
핵심당면과제,양극화해소141
골목상권몰락이상징하는양극화144
양극화못풀면민주주의?자본주의도없다147
경기부양아닌구조조정정책써야149

제2장
거대경제세력(재벌)개혁
경제세력이정치세력을압도하는시대153
출자제한보다기업지배구조개선해야159
‘절제된시장경제’가정답166
전경련,이제달라져야한다170

제3장
노동시장변혁
근로자도기업경영알수있어야174
기업내노조로는안된다178
격차해소위해서도필요한노동법손질180
비정규직문제풀지않고선미래없다182
젊은이들을IT마당에서뛰놀게하자186

제4장
복지패러다임전환
성장과복지사이의균형을맞춰라190
교육?보육은복지로보지말자191
관료사회의현상유지논리가걸림돌194
연금,적립및부과방식병행196
기본소득도입논의시작하자198

제5장
재정건전화
감세(減稅)한다고소비늘지않는다203
예산구조조정하면복지재원마련가능205
국민연금,지금처럼주식투자해선안된다208
재정적자만부풀린일본의경기부양책209

제6장
금융혁신
중앙은행이독립돼야물가안정가능215
금산분리원칙지켜야한다219
양적완화로돈풀어도월가만살쪄220
미국,네번째각성을할때다222

제3부
더불어사는경제로가는길

제1장
경제정책의틀을새로짜라
경제‘기술자’만있지‘경제정책가’는없다227
슬로건만으로경제,나아지지않는다229
융합정책시대…정부조직정비해야232
보육?교육은복지정책아닌경제정책234

제2장
인구구조변화에대비하라
세계를지배하는힘,인구에서나온다238
현실화한인구오너스시대241
저출산해소대책에국민연금활용하자244

제3장
부동산정책은잊어라
분배구조악화시킨부동산투기246
부동산정책따로쓰지않아야249
세금으로부동산못잡는다253

제4장
될만한산업으로구조조정하라
자영업,이대로는안된다258
프랜차이즈횡포,공정위가나서야261
수요독점?수요과점을활용하자263
4차산업혁명,재벌만으론안된다267

제5장
북한의개혁개방을유도하라
중국경제로편입되고있는북한경제271
남북관계최대변수,중국273
남북문제,우리가주도권잡아야276
북한의개혁개방을유도하라278

경제민주화에더다가선국민의열망

경제민주화가1987년개정된헌법(제119조제2항)에명시된지벌써30년이흘렀다.하지만우리사회에서경제민주화가구현된현장을찾아보기힘들다.그동안계층간소득격차는크게벌어졌고오히려양극화가심화됐다.1987년체제이후30년동안‘정치민주화’는상당히진전된반면경제민주화는여전히답보상태이다.
경제민주화조항이헌법에만규정돼있으면뭐하겠는가.‘구슬이서말이라도꿰어야보배’라는우리말속담처럼경제민주화도우리사회가의지를갖고실천을해야한다.그런데현실은딴판이다.경제민주화에대한오해와편견으로가득하다.1987년경제민주화조항을만든개헌당시나2017년현재나전국경제인연합회등재계의반발은조직적이고정략적이다.이들은“경제민주화를하면경제가어려워진다”고주장한다.실상은경제민주화가되지않아경제가어려운데도말이다.우리사회는곳곳에서이들의논리에젖어들었다.
경제민주화에대한그릇된오해와편견을바로잡기위해절절한심정으로이책을다시고쳐썼다.경제민주화란구슬을제대로꿰어우리사회의미래를담보하는소중한보배로만들기위해서이다.경제민주화는결코개별거대경제세력(필자는재벌을이렇게표현한다)그룹을규제하기위한것이아니다.양극화가진행될수록경제·사회적긴장이높아질수밖에없다.결국경제와정치영역에서작동해야할민주주의질서가위협받는결과로이어질것이다.이를막기위한최소한의안전장치가바로경제민주화다.
독일유학당시국가의건국부터정치,경제발전과정을오랫동안연구했다.독일을보면서한국이발전하는과정에어떤정치적,경제적문제가뒤따를것인지고민했다.나름의예방책을만들어한국에돌아가기여해야겠다는마음에서다.영국,미국,독일등성공한나라들을보라.이들국가가정치발전과함께경제적번영을이룬바탕에는경제질서를바로잡는사전적인조치가전제됐다는공통점이있다.
영국은입헌정치의시발점인대헌장(MagnaCarta)이래산업혁명시기노동자의선거권획득을위한차티스트(Chartist)운동에이르기까지‘피를부르는혁명’없이민주주의정치체제를정착시킴으로써경제발전의기반을다졌다.
미국의건국정신은자유주의였다.정부가개인의경제활동에관여해선안된다는의식이팽배했다.그러나독점기업의폐해가심각하자19세기말독점금지법을제정했고,20세기초US스틸등거대독점기업을해체시키는등이른바반기업적조치를과감히실행했다.이어누진소득세를도입하는등일련의경제민주화조치를취해사회개혁의기초를다졌다.
제2차세계대전에서패전국이된독일은어떻게부활했을까?초대부총리와2대총리를지낸루트비히에르하르트라는뛰어난지도자가있었기때문이다.그는‘사회적’이라는수식어가붙은시장경제체제를도입했다.‘사회적시장경제’란시장의효율을높이기위해,신자유주의를택하면서도정부역시시장에서공정한경쟁이가능하도록심판역할을수행하는것이다.정부가시장이해결하지못하는영역에개입하도록했다는것이신자유주의와다른지점이다.독일경제를대기업이아닌중소기업이이끌고,수출의70%를담당하게된배경이다.
그렇다면한국의선택은자명해진다.경제민주화의길을차근차근밟아나가야한다.정규직과비정규직간임금격차가소득격차로,소득격차가다시계층격차로고착화되는과정에서많은국민들이경제민주화의필요성을이해하기시작했다.경제민주화는어려운개념이아니다.많은사람들이매일경제활동하면서체험하고느끼는개념이자일상에서통용되는원리다.그럼에도우리정치권은아직도이를겸허히받아들이지않는다.심지어재계는경제민주화란표현에거부감을보이면서‘경제합리화’나‘경제선진화’로용어를바꾸는게어떠냐고제안하기도했다.
다시얘기하지만경제민주화는어디서갑자기나타난해괴한논리가아니다.민주주의국가가구성원의갈등을줄여나가면서안정적으로시장경제의효율을높이는데필수불가결한핵심개념이다.다른나라의전례들이이를증명한다.우리는‘정답’을알면서도이를실행할용기가없는것같다.
대통령선거의해인2017년시대정신은단언컨대경제민주화일것이다.2012년18대대선에서정치권이경제민주화이슈를주도했다면지금은국민이경제민주화를요구하고있다.금수저와흙수저라는‘수저계급론’으로계층격차를자조하는국민들이,연인원1,500만명이운집한광장의촛불민심이경제민주화를시대정신으로소환했다.
박근혜대통령에대한탄핵심판을초래한최순실국정농단사태의근원도따지고보면경제민주화에역행한결과다.정치권이한낱선거구호로만경제민주화를외친다면결국국민이직접경제민주화를실현시키고자나설것이다.그렇게되면우리사회는결코적지않은비용을치러야할것이고,기성정치권이설공간은더욱좁아질것이다.
돌이켜보면,19대총선을앞둔2011년말부터여의도정치권은물론경제계키워드로경제민주화가등장했었다.지난18대대선에서도새누리당(현자유한국당)의핵심공약으로채택돼당시박근혜후보의당선에기여했다.박근혜정부가출범한뒤얼마지나지않아예전같은대기업중심경제정책으로되돌아가고말았다.30년전헌법에경제민주화조항을명문화하는데일조하고18대대선과정에서경제민주화공약에관여한당사자로서이를지켜보는마음이착잡하다.
경제민주화는필자평생의소임이었다.1970년이후‘경제민주화’를정책에반영하기위해노력해왔다.경제민주화는자본주의시장경제의효율을극대화시키면서사회안정을함께달성하기위한최소한의제도적장치다.
필자는박정희정권에서의료보험도입을주장해관철시켰다.당시국민소득이1,000달러도안되는상황에서시기상조라는내각의반대가거셌지만‘근로자가아프면일을못하고,소득이줄어들면사회가불안정해진다’고설득했다.전두환정권에서는기업감세정책을반대했고,헌법개정안에경제민주화조항을포함시켰다.
그러나정치민주화가이뤄진1987년이후경제세력과정치세력간에힘의역전이일어나기시작했다.1987년이전권위주의대통령들이재벌을만들었다면,정치민주화이후대통령들은경제세력에압도당하면서경제민주화는계속좌절됐다.
노태우대통령당시청와대경제수석을맡아재벌들이3개주력업종만하도록하는구조조정을추진했지만결국실패로돌아갔다.김대중대통령은외환위기를서둘러수습하기위해대기업에공적자금을대거투입했고,결국대기업구조조정의기회를놓쳤다.노무현대통령역시경제민주화의지를보이면서도움을요청했지만끝내“권력은시장으로넘어갔다”고고백하기에이르렀다.박근혜대통령은경제민주화공약을걸고당선됐지만1년도안되어경제민주화라는말자체가사라졌다.더불어민주당도지난해4·13총선에서경제민주화공약을내세워승리했지만,실천할것인지는지켜볼필요가있다.
역대대통령재임기간경제민주화가번번이좌절되는것을지켜보면서경제민주화를실현시키려면대통령의정확한상황인식과의지가매우중요하다는결론에이르렀다.더구나이제는선거구호로만경제민주화를외쳐서는결코안되는시기가도래했다.저출산·고령화로사회구조의틀이흔들리는상황에서우리경제는돌파구를찾지못하고있다.3년연속2%대의저성장을기록하게된우리경제는경제민주화라는장치없이재도약자체가어렵다.미국도널드트럼프행정부출범으로세계질서가요동치고있는데한국외교는낭떠러지앞에서있다.이런총체적위기속에서한국은앞으로5년이마지막기회가될수도있다는절박감이든다.
다음대통령이이런경제상황을인식하지못하면한국경제도일본처럼20년저성장의늪에빠질것이다.중산층이하대다수가구를살리기위해서,국가경제의성장잠재력을확충하기위해서경제민주화는반드시실천해야할과제이다.
물론경제민주화의길은쉽지않을것이다.우리경제의압축성장과정에서잉태되고자란거대경제세력은막강한힘을갖게됐다.경제주체들간‘힘의불균형’을시정하기위해선희생정신과약자에대한배려가절실하다.정치지도자부터경제민주화개념을확실하게이해하고제대로실천하려는의지를갖고있어야한다.준비된대통령이라면경제민주화에대한분명한철학과의지,리더십을가져야한다.
박정희대통령부터박근혜대통령에이르기까지필자가경제민주화를실현시키기위해쏟았던노력들은결국보수와진보양진영에서공격을당하는빌미가됐다.진보진영에서는과거군사정권에협력한것아니냐고비판하고,보수진영에서는지난해4·13총선에서망해가는정당을살려놓았다고못마땅해한다.경제민주화를실현시키기위한행보는굳은신념에서비롯된것이었으나이쪽사람을만나도,저쪽사람을만나도필자가잘못했다는이야기를듣고있다.양진영에서이런이야기를듣다보니나라를위해‘통합의다리’를놓아야한다는강한책임감을느끼게됐다.한국사회의중심에서1970년이후격동의과정을지켜본사람으로서,마지막으로이러한극단적인대립을치유하고자노력하지않으면무책임한것이라는결론에이르렀다.
그런절박함속에서경제민주화를위한역할을다하고자2012년에썼던책의상당부분을수정보완했다.특히미국을비롯해독일과스웨덴등‘경제민주화선진국’사례를자세히소개했다.경제민주화개념에대한설명도최근국내외경제상황을반영해덧붙였다.
이런점들을짚어가며왜다시경제민주화가절실한가를정리했다.격차해소와거대경제세력개혁,노동시장변혁,복지패러다임전환,재정건전화,금융혁신등경제민주화를향한주요정책과제의큰그림도함께제시했다.구체적인정책과액션플랜은다음정부몫이다.이책이대전환기에선한국경제가경제민주화를바탕으로소생해선진경제로나아가는데밀알이되기를간절히소망한다.
얼마전부터페이스북을열심히공부하고있다.더불어민주당비상대책위원회대표직에서물러난뒤국민의대의기관이자독립적인헌법기관으로서국민과보다활발히소통하고싶어서였다.첫날5,000명이넘는분들이친구요청을해서새로운친구를맺을수있었다.젊은세대들이토로한고민과애환을들으며앞으로해야할일을더욱분명하게가슴에새겼다.특히,젊은기자들이페이스북개통을축하한다며꽃바구니를보내주었는데리본에적힌“경제할배이제나라를구해주세요”라는격려문구에서새삼필자의사명이무엇인지를절감했다.
시간을쪼개책을고쳐쓰면서처음경제민주화책을집필할때처럼할아버지말씀을여러차례떠올렸다.
“세상에권력과금력,인연등이우리들을둘러싸고유혹하며정궤(正軌)에서일탈하도록얼마나많은노력들을하고있는가?만약내마음이약하고힘이모자라서이런유혹들에넘어가게된다면인생으로서파멸을의미할뿐이다(김병로초대대법원장1954년3월20일법관회동훈시).”
끝으로경제민주화의큰뜻에공감하고재집필의힘과지혜를주신많은여러분께깊은감사의말씀을드린다.

2017년3월
서울광화문에서김종인