[머리말]
현재한국국방은정체성위기를몇번이나겪고,이제야정체성을제대로확립하기위해열심히노력중이다.정체성을제대로확립하기위해서는국방에대한튼튼한논리가필요하다.
국방은안보와군사의중간지대에있다.흔히들민군관계라고말할때에,국민과군대밖에존재하지않은것으로보기쉽지만,국민과군대사이에국방이존재하고있다는것을확실하게아는사람은많지않다.국가와국민의안보목표를이루기위해국방이존재하며,국방은군대에서작성하는군사전략과군사정책을정부차원에서이루기위해노력한다.국방정책을담당한국방부는결정한국방정책을국회와국민에게알리고,국회와국민의동의를받아정책을집행함으로써군대를육성하고경영한다.
이를조직의차원에서설명하면,국가및국민안보를다루는대통령과정치권이있고,군사를다루는군대의중간지역에국방을다루는정부조직인국방부가존재한다.국방은국가와국민으로부터안보의지침을받아서군사력과군대를양성하며,우리의군사력만으로국가와국민안보를달성할수없을때동맹의군대까지활용하는방법을강구한다.
이책은필자가국방현상의전체성을깨닫고국방부에서13년을정책실무자로근무하고,연이어국방대학에서국방정책을교육한지20여년이지나2012년에첫출판한?국방정책론?에근거를두고있다.?국방정책론?이한국국방의이론화작업에몰두한것이었다면,이번에출판하는?우리국방의논리?는,첫째국방을국민과정치권및군대라는두진영의중간에위치시키고,둘째국민모두의국방이라는모델을정립하기위해국민과정치권,국방부,군대가우리국방의모든측면을들여다보고,셋째자기자신의국방이라고생각할수있는계기를제공하고자쓰여졌다.
오늘날한국사회는협치(governance)의시대가되었다.모든국민은정도의차이는있지만국방과관련되어있다.국방에관련있는이해상관자(stakeholders)인국민,정치인,공무원,군인,시민사회가정책결정과정에참여하여원활한소통을통해큰타협을이루고,정책의집행결과에도공동의책임을지는거버넌스,즉협치의시대가된것이다.그러므로각자의고유영역을인정하고,양심을바탕으로법과질서를지키면서공동으로참여하고공동으로책임지는국방이되도록해야할것이다.국방전문가와국방공무원들은국민과국방과군대의고유영역을정립하고,3자간의소통의장을만들며,3자간의상호관계를연결하고활용함으로써우리모두의국방이되도록해야한다.이사명을잘감당하기위하여,이제우리는과거를돌아보고미래의우리국방모델을함께모색해나아가야한다.
해방후한국의73년역사를회고해보면,국가가독립하고난후일단국군을창설해야했고,군조직을완성해야했기때문에국가안보와군사는거의같은수준에있었다.5.16이후1987년까지군사정권이국가안보를담당했으며,대통령이주도하여자주국방을추구했고,군대는정권의최선봉에서서정권안보위주로국가안보를생각했다.국민과정부와군대의상호관계를생각할때에,군이우선하고,정부가뒤따르며,국민을최후에놓는군-관-민의시대라고불리기도했다.직업군인중에우수한이들은정부뿐만아니라각종경제사회조직의장이되기도했다.또한6.25전쟁이후1970년대말까지,끊임없는북한의군사적도발앞에서국가의생존보장인군사가우선시될수밖에없는안보환경이었기에,군사가국민혹은정부보다앞서있었다고볼수도있다.
그러나1980년대초의신군부는국민의생명과재산을보호해야하는국방의의무를다해야함에도불구하고,국민을향해물리적폭력을사용하는죄를범했다.그이후국민은군-관-민의관계를민-관-군으로바꾸지않으면민주화가불가능하다고인식하기시작했다.
필자가국방부와인연을맺게된것은서울대정치학과4학년때행정고시에합격하고해군장교복무를마친후,1982년국방부정책실소속한미연례안보회의담당행정사무관으로발령을받았던때로부터시작된다.당시전두환정권출범이후정권안정을위해국방부와각군이정권안보를위해동원되던때였다.군대가안보를성역화하고있었기때문에민간인의국방에대한접근이어려운시기였다.또한공무원이가장기피하는정부부처가국방부였다.
5공의서슬이시퍼렇던시절에국방부에왜민간공무원을발령내나?군대가정치에개입하여국정을좌지우지하는비정상적인시대에국방부에근무하면군대에장기복무하는것과마찬가지인데,여기오려고행시를했나?그만두어버릴까?이런고민이가시지않았다.국방부에발령받았던행시출신선배들은하나둘씩다른부처로옮기고거의존재하지않던시절이기도했다.
필자는국방부에서한미안보회의담당으로일한지1년뒤인1983년에워싱턴에서개최된제15차한미연례안보회의에참석하게되었다.미국국방부한국정책과장에게나를소개하려고하자,그는이런말을했다.“당신,내년에자리를옮길거라면,나에게소개할필요가없소.”라고.난마음속으로생각했다.“한국이세계40~50위밖에안되는약소국이라서나를깔보는가?”이런생각에잠시빠졌을때에그미국인과장이말했다.“나는제1차한미안보회의때인1968년부터지금까지15년을근무하고있소.6개월뒤에는내가정년퇴직하고없을테니,나의후임자인이40대젊은이에게당신을소개하시오.”라고하면서그를디밀었다.
필자는충격에빠졌다.“미국은세계제일의초강대국으로서한국의모든국방관련사항을파악하고있고,주한미군은4만명이나있으며,펜타곤의한국과장은15년이나근무하고있는데,한국국방부에는2년이상을근무한미국담당과장이나실무자도없으며,미국의대한반도국방정책이나군사사항을잘모르는데어떻게한미안보협력이평등하게제대로될수있겠는가?”라는생각이들었다.당시국방부는육군의엘리트들이주요보직을모두차지하고있었고,그들은국방부에서2년근무한실적으로승진하여육군으로전출하는시대였다.국방부는정권안보의보루였으며,사실상육군보다힘이약한조직이었기때문에,사람들은“육방부”라고부르기도했다.군사보다국방이하위에머물던때였다.
우리나라가민주화되고,국가안보가정권안보가아니라국가와국민을위한진정한안보로자리매김되려면,군이정치군인이아니라국민과국방부의정책지침을받아국민에봉사하는전문적직업집단으로바뀌려면,나같은민간인이국방전문가가되고,민간세력이국방전문인력으로커야한다는자각이들었다.
다음날미국펜타곤한국과장을만났다.“나는민간공무원이므로내뼈가가루가될때까지국방분야에종사하고있을것이다.그러니나하고친구관계를맺자.”이것이필자가국방분야에일생을종사하기로결심을굳힌사건이다.
“우리나라가제대로민주화되려면,안보와군사문제가군인의전유물인성역을벗어나,국민에게접근가능하고투명하며공개된국방이되어야한다.민간인전문가들이국민과군대의중간영역에서두집단을상호소통하게하는통로역할을하고,상대방의고민과의견을청취하여국방을발전시킬수있는중간자역할을제대로해야한다.”고생각했다.
국방전문가가되기위해공무원해외연수기회를얻어1985년에하버드대학교정책대학원으로석사공부를하러가서GrahamAllison,JoshepNye,ThomasSchelling,RichardZeckhauser교수를만나게되었다.이분들이미국랜드연구소의랜드정책대학원에가서국방을전공하라고소개해주어미국랜드대학원에서미국의국방정책과안보전략분야의다양한수업을통해복잡하고거대한미국의국방정책기구와국방정책의전모를알아볼기회를얻게되었다.
“일본이한?중?일3국중에서가장먼저개화하고강국이된것은,근대일본의제1세대들이뼈를깎는각오로선진국의문물과학문을배워다시는자기후배들이선진국에줄지어가서수치를당하지않도록해야하겠다”는결과였다고,서울대재학시절의대학문화연구회에서학습을통해깨달은적이있었다.필자는랜드대학원에서미국의국방조직과국방정책,국가안보전략을배우기위해시간가는줄몰랐다.또한한미동맹의정책협조메커니즘및콘텐츠를익혀서한국의대미국협상에응용하려면어떻게해야할것인가생각하며날마다도전하는기쁨속에서살았다.
학문을하는도중에1987년민주화의열기가전국을휩쓴뒤,노태우정부는박정희/전두환시대에줄기차게외쳐왔던군-관-민사회질서를민주화의시대에걸맞게민-관-군으로바꾸어야한다고역설했다.하지만민-관-군으로실질적으로바뀌게된것은김영삼정부가“군부통치에서문민정부로”라는기치를내걸고정권을잡으면서부터였다.
1993년10월2일,국방부에서역사적인사건이일어났다.국방부장관이재경지역에근무하는모든장성을국방부회의실에집합시키고“군의정치적중립선언문”을발표한것이다.필자는민간공무원출신최초의국방장관정무비서관을맡고있었는데,군의정치개입중지결의문을낭독하는장면을놓치지않기위해국방부회의실2층에있는영사실에올라가서그감격적인장면을보았다.군이민-관-군중에서제일하위로물러나겠다는각오를말하고있었다.이제민주주의가제대로되고국민이제일앞에서고,관인국방부가군정의책임부처로서정책부서로자리잡고,군은국방에서정해준영역에서전문집단으로변화되어국민의이익을위해제대로봉사하려는것인가?
김영삼정부부터문재인정부에이르기까지국방개혁이정권마다제기되었다.국방개혁이논의된지여섯번째,26년을맞고있다.권력엘리트만바뀐다고해서정치발전이저절로되는것이아닌것과마찬가지로,군대간부들이바뀐다고해서국방과군대발전이저절로이루어지는것이아니다.정부마다군의상층부인물을쇄신하는작업을했고국방개혁을들고나왔다.그러나국방과군을변화시킬전문성에입각한방법과전략,정책,인물이제대로뒷받침되지는못했다.
민주주의정치체제하에서도군문화는지시-복종의문화이기때문에,정치권의국방개혁요구를몇개만수용하고군내부에서는자기이익을보호하기위한각종기제를개발하는한편,군내부의상명하복문화를관철했기때문에토론을제대로거친국방개혁이없었다.진보정권과보수정권간에군개혁의범위에서차이가있기는하지만,임기말에가보면국방개혁이최초의목표를제대로달성한적이많지않다는사실은무엇을말해주는지에대한전문적이고객관적인분석이필요하게되었다.
세계를여행하다가선진국상공에서내려다보면동네,들판,산의구획정리가확실하게되어서유휴지와여백이없는것을발견하게된다.즉세단위사이가빈틈이없이정리되어있고,이세단위가상호관계를잘맺고소통하고,서로이용하면서국민경제를발전시키고있는것이다.
민-관-군3자를동네,들판,산으로비유한다면3자가고유영역을확실하게정립하고저마다잘발전할뿐만아니라,3자사이의상호관계가잘정리되고연결되며,상호이용하며발전해나아가야국가가발전하는것이다.국가전체적으로발전하기위해서는민과군사이의중계역할을하는관,즉국방정책을담당한국방부가민간국방전문가로채워져야한다.민간국방전문가들이튼튼한국방의논리로무장되어있어야한다.정치권과국민의요구를수렴하고국가와국민의입장을반영하며,중장기적인입장에서일관성과계속성을갖고군대를양성하는정책을잘수립하여,양쪽을소통시키고,국방을운영해야한다.우리나라는아직도민과군사이에불신이많고,국방에대한올바른이해보다는편견이많다.
사람들은국방을두가지측면에서너무쉽게생각하고있다.하나는자기의좁은경험과인식으로국방을해석하고주관적인처방을내놓는다.이집단은오래된자기의군경험에비추어국방은군인이담당해야하며,민간인은군을모른다고생각한다.특히장군들이그런생각을갖고있다.세상은인터넷속도보다더빠르게변하는데자기경험만부하에게주입하면서국방의방향을얘기한다는것은수동적이고,전근대적인자세이다.과거의경험에의존해서는국방을민주화,첨단화,최신화,정보화,자동화할수가없다.또다른하나는거대한국방예산을금전적으로만보아군을비생산적이고비효율적이고낭비적인집단으로보는시각이다.국방예산은너무크고군은경제를생각하지않은집단이기때문에국방예산이불합리하게낭비된다.따라서국방예산은무조건줄여야하며국방은부단한개혁대상이되어야한다고주장한다.이러한경제위주의생각만으로는전쟁과위기가닥치기전에국가
