행정학

머리글:읽기전안내

머리글에서는이책의의도를명확히해둔다.첫째,위임과분업이라는관점에서현대사회를이해하는체계적인이론을제시하는것.둘째,그것을사용하여구체적으로현대일본의행정의실태를설명하는것.셋째,그특징을국제비교데이터에근거하면서명확히하는것.이것들이이책의목표이다.이목표를향하여어떤주제를어떠한구성으로서술해갈것인가에관해서도본론에서설명하고자한다.

1.행정학이라는학문
행정학의특징
인간도사회도결코완벽하지않으며해결해야할문제가헤아릴수없이많다.그래도객관적인데이터를보면우리들의상태는서서히개선되고있다.전세계적으로수명이늘어나고있으며,건강상태는좋아지고교육도향상되고있다(로스링외2019;핑카2019).그리고인류가성취해온최근2세기에걸쳐이룩한진보의대부분은행정활동의성과이다.의학이나과학기술의진보가있긴하지만,수도를정비하거나위생상태를개선하는것,규제를세워집이나직장의안전을제고하는건행정활동없이는있을수없기때문이다.
행정학이란현대사회를지탱하는중요한부분인행정의활동과체계를명확히하는학문이다.그리고이학문은중요한대상을다룰뿐만아니라(잘알려져있진않지만)학문으로서도흥미롭다.
행정학이라는학문의흥미로움은무엇보다도그폭이넓은데있다.그건대상인행정의범위가넓다는데기인한다.쓰레기수집이나주민등록증발행등과같이우리들의일상생활과관련있는주변의가까운것부터환경변화를예측하여배출물의규제를시행하는등고도로전문성을요하는작업에이르기까지,노인복지서비스와생활보호등어려운이웃들을돌보는업무로부터군대에의한전쟁수행까지,지방자치단체로부터가스미가세키중앙성·청,더욱이국제연합등국제기관에이르기까지행정의활동대상이나내용,그걸담당하는주체는매우다양하다.하나의학문을통해서이만큼많은문제를다루는것도좀처럼드물다.
그러나이런특징은동시에행정학이라는학문의약점이기도하다.첫째,다양한문제가취급되지만,그상호관련성이잘보이지않는다.즉체계성이약하다.둘째,각각의문제를다루는별도의학문분야가존재하고,행정학나름대로의견해와방법,즉학문의핵심이되는부분이무엇인가가명확하지않다.

이책의목표
그래서이책에서는과감하게출발점에관한견해를바꾸기로하였다.지금까지의행정학에서는어떠한논의가계속되어왔는지를소개하는데서출발하는것이아니라,우선구체적으로어떤현실을이해하고싶은가하는점에서출발하고자하였다.즉이책의출발점은현대일본의행정에관한실상이다.그실상을이해하기위해서는다른나라와의비교,과거와의비교,즉국제비교와시계열비교라는두작업이필요하게된다.비교없이‘일본의’,‘현재의’행정의특징을포착하는것은불가능하기때문이다.더나아가행정이관여하는다양한실상의어느부분을어떤방식으로꺼내어,그것을어떻게조합하고전체상을그려낼것인가를생각한다.즉거기에서는이론화가시도된다.
열쇠가되는것은위임과분업이라는관념이다.이책에서는다른사람에게자신의역할을맡기는것(위임)그리고다른사람과각각서로다른역할을서로떠맡는것(분업)에철저히주목한다.위임하는측과위임받는측의관계는본인·대리인관계로이해할수있다.또한분업은통합과반대가된다.따라서본인·대리인관계를통한위임의본질,또한현대의정부를둘러싼분업과통합의방법을명확히하는것이이책의목표라고도바꿔말할수있다.정치와행정사이에,관청의성·청사이에,정부와민간사이에,국가와지방또는국가와국제기관사이에,어떻게위임과분업이시행되고있는가?그건왜그런가?하는질문을통해,현대사회를이해하는것그것이행정학이라는학문이라고필자는생각하고있다.읽기를마친후,이세상의속이위임과분업의네트워크로서보이게된다면혹은이사회의문제점이그네트워크의붕괴로보이게된다면,이책의시도는분명성공한것이라하겠다.
다시한번정리하면이책의목표는현대일본의행정을이해하기위해,필요한데이터와이론의틀을독자에게제공하는것이다.즉이책은사회과학적방법을사용하면서현대일본의행정을체계적으로이해하기위한것이다.
여기까지언제어디에서무엇에관하여어떻게논의할것인가는대체로제시된것같다.남은문제는‘왜’라는질문이다.왜현대일본의행정에관하여논의하려고하는것일까?왜독자인당신은그것을배우지않으면안되는것일까?

2.행정학의탄생과발전
근대학문으로서의행정학
우선,행정학이언제어떤배경아래에서탄생했는가를되돌아보자.그것은행정학이어떤학문인가,어떤과제를해결하려고하는학문인가를이해하는데유익하기때문이다.
행정학을국가관료제에관한학문이라고파악한다면그역사는아주오래되었다.농경의시작에따라수확물의분배와관리를수행하기위하여문자와국가란조직이탄생하였다.반대로,국가가존속하기위하여사람들을토지에얽어매고잉여생산물을만들어내기시작했다는측면도있지만,여하튼모든국가는측량기록징세를시행하는관료제를동반한다.그래서예를들면에도시대의도쿠가와막부를관료기구로파악하고거기에서현재로이어지는특징을발견하는것도가능하다(미즈타니2004).또한유럽의군주제아래서관료조직을어떻게동원할것인가를고찰한학문,특히17세기독일에서탄생한국가학에서행정학의기원을찾는경우도있다.
그러나수탈하는존재로서의국가는취약하기도하다.사람들이국가의존재를정통성이있는것으로받아들이지않는한국가는존속하기어렵다.
그래서국가의존재는사람들의공통이익이된다는걸보여줌으로써정통성을추구한다.외부의적에대해서국민의생명과안전을지키는건지극히당연하다.종교나왕이라는권위에근거하지않고,사람들은안고있는공공의문제를해결하기때문에,사람들은이것을받아들이게되었다고하는사회계약설이이처럼성립한다.
사회계약설은역사적사실과다른픽션이지만,자율적인개인으로구성된사회와정치의존재를양립시키는절묘한이론이다.그러나이픽션은현실세계와충돌한다.공통이익이란무엇인가?구체적으로어떻게결정하는가?정말로국가는공통이익을실현할수있는가?이러한질문들에답하는것이근대정치학에부여된과제였다.그가운데행정학은행정조직에주목하여,통치의구체적인활동을명확히하게된다.그로인해주로앞서서술한마지막질문,국가는공통이익을실현할수있는가?라는질문에답하려고한다.이것이행정학의출발점이었다.
즉행정학은근대사회안에서국가를자리매김하는시도의일부였다.근대사회란전통의해체와자율적인개인에의한사회의형성이라는어떤특정한픽션을구성원리로하는사회이다.그렇다면전통과대체되는새로운‘틀’로서의제도를어떻게이해할것인가?그안에서개인은어떠한존재인가?하는문제가발생한다.이질문을생각하는것으로부터사회학이탄생하였다.그와동시에제도를만들고,작동시키는측면을살펴보는데서행정학이탄생하게되었던것이다.

네가지계기
19세기정치,경제,사회의변화가운데행정학을탄생시킨네가지계기를요약하여정리해둔다.
첫째,대표민주제의확립이다.18세기로부터19세기에걸쳐시민혁명을지나면서대표민주제가성립되었다.이것은왕정에시중드는존재로서의관료기구에그본질을바꿀것을요구한다.선거를통한대표의선출을기반으로하는데정통성의원리가제정됨으로써관료기구는그것과의모순을안고있다.
모순을더욱더복잡하게하는건법의지배와의관계이다.대표민주제는위정자를피위정자와동일시함으로써통치를억제하려계획하지만,애초에누가담당자이건통치를억제하기위해서외부로부터범위를설정하는시도가법의지배이다.왕정을대상으로하여시작한다는점에서법의지배는대표민주제에선행한다.그리고법의지배가관료기구의본질을사람에따르는조직에서규칙에따르는조직으로바꾼측면도지닌다(후쿠야마2018).이것과대표민주제의논리는때로충돌한다.이러한모순을어떻게풀어낼것인가가행정학의주요과제가운데하나이다.
둘째,조직편제의원리로서관료제의성립이다.조직이규칙에근거하여규정되는존재가될때,그담당자도신분제에근거하지않고규칙을만들고운용할수있는사람들로전환된다.이러한새로운담당자와그것들을관리하는원리를갖춘조직을관료제라부른다.이런의미에서관료제는행정조직에제한될수없다.민간기업또한유사한특성을갖추고있다.조직의본질로서관료제를해명하고그문제와개선책을검토하는건행정학의두번째과제가된다.
셋째,이동·통신의확대이다.신분제가해체되고이동의자유가주어졌을뿐아니라철도를비롯한기술의진전이추가됨으로써,사람들의생활권이확대됨과동시에도시에의집중과거주가가속화된다.도시는양극화문제와위생문제와같은새로운공공문제의발생원이되기도한다.또한우편을비롯한통신도다른지역에거주하는사람들과연결해준다.이러한것들은국내에만국한되지않는다.이동과통신의확대는지역으로부터글로벌레벨에이르기까지다양한지리적범위내에서사람들의공통이익을형성한다.이러한것들을행정은어떻게실현해가는가?각레벨의이익에충돌이발생하는경우는어떻게조정하는가?멀티레벨에걸쳐공공이익을실현하기위한제도형성이행정학의세번째과제가된다.
넷째,경제발전이다.18세기까지기술의진보에따른소득증대는인구증가로상쇄되고,결국1인당소득이늘어나지않는‘맬서스의함정’이라불리는상태가계속되었다.그러나19세기에는생산활동에관한지식의증대와투자가서로어우러져서생산성이급격히상승하였다.이에인구증가가겹침으로써지금까지없던경제성장이시작되었다.경제시장은정부에의한소유권제도의확립과그것을지탱하는사법시스템등정부가기능하지않고서는결코성립할수없다.동시에경제활동의확대는시장에서는해결할수없는문제를초래한다.어떤문제에대해서정책적으로대처하는가?정부의책임영역은어디까지확장하는가?하는문제가발생하게된다.행정학의네번째과제는정부는민간부문과어떤관계에서맞부딪치며격렬하게대립하는가를성찰하는것이다.

실천지향성과학제성(學際性)
이러한네가지과제를출발점으로하여,행정학은실천지향성과학제성이라는두가지특성을가지게되었다.
첫째,행정학이란본래해결해야만하는과제로부터출발한학문이며,그런의미에서실천지향성이강하다.실무에뿌리를내리려고하는성격이강한학문이다.예를들면,지역쇠퇴라는상황을앞에두고행정은무엇을해야만하는가?하는질문을생각하는것이학문의중심부분을형성하고있다.반대로말하면현실의문제에관여하여,그문제를해결함으로써학문으로서의의의를추구하는경향이강하다.
두번째특성은학제성이강하다는것이다.네개의과제하나하나가행정조직과다른것들과의관계를고려한것이기때문에그외것을연구하는인접분야가존재한다.즉정치에관해서는정치학이,민간조직에관해서는경영학이,정책을통한민간부문과의관계에관해서는정치경제학이나공공정책학이,조직과도시에관해서는사회학이,각각깊이있는연구를축적해왔다.
이러한두가지특징은긴장관계를야기한다.실무를지향하는가?아니면과학을지향하는가?또는학제적인확장을중시하는가?그렇지않으면행정학고유의영역을발견하려하는가?이와같은두개의축을통해항상양방향으로분열되는경향을행정학은숙명적으로내포하게되었다.
이런긴장관계를어떤방법으로해결하고자하는가에따라행정학이라는학문의본질은크게달라진다.하나는실무를지향하고확산을허용하는방향이다.싫든좋든논의는확산되고거기에체계를갖추게하는것은어려워진다.현재의미국행정학이나공공정책학이취하고있는방향이이쪽이다.이에대해서학술적으로과학적인분석을추구하다보면논의의대상은제한되어버린다.인접하는학문분야의어느것에근거하여,학문적으로의의가있는연구과제를추구하는방향이다.일본의행정학은주로정치학에근거하면서후자의길을걸어왔다.
어느쪽도불충분하다고판단한다면긴장관계를인내하면서논의의확장을방지하는데도전하지않으면안된다.가능한한많은문제군(群)을다루며다양한학문분야의논의를흡수하면서체계적인이론구축과데이