자본주의와 행정법 1 (비판 행정법 입문)

이계수

서울대학교법과대학공법학과졸업
독일튀빙겐대학교법학부박사과정수료(DAADStipendiat)
법학박사(서울대)
울산대학교법학과교수
북해도대학교,베를린자유대학교방문연구원
국가인권위원회군전문위원
서울시교육청행정심판위원회위원
국회입법지원위원
민주주의법학연구회회장
행정법이론실무학회회장
각종국가시험위원등역임

현재건국대학교법학전문대학원교수
저서
군사안보법연구(울산대출판부,2007)
행정법Ⅰ(방송통신대학교출판부,2009,공저)
탈핵학교(반비,2014,공저)
복수의민주주의와인권국가구현방안(패러다임북,2020,공저)
반란의도시,베를린(스리체어스,2023)
자본주의와행정법(2)(박영사,2025)

논문
“의회주의와행정법-칼슈미트학설과그에대한비판을중심으로”(박사학위논문)
“〈지식의고고학〉과행정법학의‘에피스테메’”
“정부정책을다투는행정소송에서법원의역할”
“절차적정의의신자유주의적변용-행정절차법의입법사를중심으로”
“도시민의불복종과도시법의도전”
“빅토르위고의〈레미제라블〉읽기-〈민주법학〉의시선”
“법적상상력과공상의사용법에대하여-마사누스바움의〈시적정의〉의경우”
“문학으로읽는인권-의의,사례,방법론”외다수

01.서장 1
1.1.행정법,어떻게공부할것인가? 1
1.1.1.체계적학습혹은연구를위한가이드-민법공부의중요성 1
1.1.2.행정법이면(裏面)의정치적분배투쟁을인식하기 8
1.1.3.법학을공부하는“정신의세변화에대하여” 9
1.2.법령과판례를읽는방법 17
1.2.1.법언어의세가지특징 17
1.2.2.행정법령을읽는법 23
1.2.3.판결문을비판적으로읽는법 27
1.3.이책의구성과특징 31



제1편
행정법의기초


02.자본주의와행정법 45
2.1.자본주의국가와행정법 45
2.1.1.왜자본주의와행정법인가? 45
2.1.2.자본주의란무엇인가? 52
2.2.자본주의행정법의유형에관한고찰 54
2.2.1.자본주의국가론각론으로서의행정법학 54
2.2.2.복지자본주의의세가지세계와행정법의해석 58
2.3.자본주의행정법의유형론각론-독일행정법과미국행정법 61
2.3.1.독일행정법과미국행정법의비교 61
2.3.2.미국행정법의특수성 68
2.2.3.독일행정법과미국행정법의장단점 74

03.행정법및행정법학의논리적구조 86
3.1.행정법(학)의구성 86
3.1.1.행정을규율하는행정법의체계 86
3.1.2.행정법의세영역 89
3.1.3.행정조직법(공무원법,공물법) 91
3.1.4.재무행정법 98
3.1.5.일반행정법과특별행정법-양자의관계,참조영역이론,특수이익의제어 101
3.2.행정행위,공권,행정의법률적합성 109
3.2.1.행정행위혹은행정처분 109
3.2.2.법률상이익·공권혹은취소소송의원고적격 111
3.2.3.행정의법률적합성혹은행정소송본안에서의위법성심사 116
3.3.보론-행정사건의흐름도 117
3.3.1.법적수단의선택 117
3.3.2.본안전주장 121
3.3.3.본안상주장 123
3.3.4.판결이후의대응방안 125

04.행정과시민,행정법과민사법 136
4.1.행정법의논리 136
4.1.1.행정을법적으로규율하는자는누구인가? 136
4.1.2.시민적-자유주의적행정법비판 142
4.1.3.행정법의존재의의와행정의정의(定義) 146
4.1.4.사인간이해관계의조정자로서의행정과행정법 154
4.2.행정법과민사법 157
4.2.1.행정규제의준수와사법상의책임관계 157
4.2.2.행정법규와민사거래 163

05.행정법의기본원리 173
5.1.권력분립원리,법치국가원리 173
5.1.1.기본원리의의의,근거,원리상호간의서열 173
5.1.2.권력분립원리 176
5.1.3.법치국가원리 180
5.2.사회국가원리,민주주의원리 183
5.2.1.사회국가원리 183
5.2.2.민주주의원리 186



제2편
행정과법


06.행정법의법원(法源) 205
6.1.법원의의의와종류 205
6.1.1.공법학과법원논쟁-법원논쟁의정치적의의 205
6.1.2.법원의종류 208
6.1.3.혁신자치체와자주조례의독자적규제가능성 219
6.1.4.관습법의현대적의의 225
6.2.법원상호간의관계 232
6.2.1.법원상호간관계론의규범적성격과정치적성격 232
6.2.2.상위법우위의원칙 233
6.2.3.신법우선의원칙,특별법우선의원칙 235
6.2.4.규범충돌시누가어떻게판단하는가-법령심사및적용배제권 241
07.행정상법의일반원칙 254
7.1.행정상법의일반원칙의정치적맥락 254
7.1.1.행정법에왜법의일반원칙이통용되는가? 254
7.1.2.행정상법의일반원칙의제한적쓸모 260
7.2.공익의원칙,평등의원칙 261
7.2.1.공익의원칙 261
7.2.2.평등의원칙,행정의자기구속원칙과‘차별금지법’ 263
7.3.비례원칙 267
7.3.1.의의와연원 267
7.3.2.내용및적용영역 269
7.4.신뢰보호원칙 271
7.4.1.의의,연원,근거 271
7.4.2.적용요건 274
7.4.3.적용영역 277

08.법률의유보 285
8.1.법치행정원리와법률의유보 285
8.1.1.‘주관적권리국가’와법률의유보의정치적의미 285
8.1.2.법률의유보에서“법률”의의미 288
8.2.법률의유보론의전개 291
8.2.1.침익행정과급부행정의구별 291
8.2.2.법률적근거를필요로하는행정작용의범위 298
8.2.3.특별권력관계론의해체 305
8.2.4.학교행정영역에서의법률유보의확대 307




09.법적규율의밀도(1)-‘법규명령의지배’와그에대한통제 318
9.1.자본주의국가와행정입법 318
9.1.1.행정입법‘현상’의헌정사적,정치적의의 318
9.1.2.일상화된예외상태와시행령통치 322
9.2.법률의유보와위임입법의한계론 325
9.2.1.중요사항유보설과법적규율의밀도 325
9.2.2.수권법률의합헌성·수임명령의적법성및그법적효과 326
9.3.법규명령에대한통제 332
9.3.1.법규명령에대한통제의유형 332
9.3.2.법규명령에대한사법적(司法的)통제 334

10.법적규율의밀도(2)-재량과판단여지 342
10.1.재량의이해 342
10.1.1.재량문제의체계적이해 342
10.1.2.법률로부터의해방과구속을반복해온행정-독일재량행위론의역사 344
10.1.3.재량행위론의비교법적시각 348
10.2.기속행위와재량행위,판단여지 350
10.2.1.재량행위의개념 350
10.2.2.기속행위와재량행위를구분하는기준 353
10.2.3.재량하자이론 354
10.2.4.재량불심리원칙의극복과재량행위에대한심사방식 357

『자본주의와행정법』을세상에내놓는다.이제목은오랫동안필자의머릿속을맴돌았다.국순옥선생님의『자본주의와헌법』이무의식의지층에가라앉아있었기때문일지도모르겠다.부제로정한“비판행정법입문”에서비판의의미는자명하다.칸트가『순수이성비판』서문에서말한그비판이다.실제로이교과서가그정신에충실했는지는장담할수없다.그러나노력은해보았다.
15년전에썼던낡은책-강경선/이계수,『행정법1』,방송대학교출판부,2008-을다시펼치며이를다듬기시작한때가2023년가을이었다.건국대학교법학전문대학원의행정법수업교재로사용하기위해서였다.종강후자타의평가를종합해보니기존의책을본격적으로개편해야한다는결론이나왔다.그러나학기중에는강의준비와학사업무에머리와손발이묶여진척이없었다.그러다가2024년9월부터1년간연구년을맞이하여오롯이개편작업에시간을쓸수있었다.
이책의제목은『자본주의와행정법』이다.그래서한국행정법령과판례해설에만초점을맞출수없었다.자본주의비교행정법이라는관점을취했기때문이다.비교행정법이라고는하나,필자의전문연구영역이독일법이므로,인용한문헌,사례·판례의상당부분은독일행정법(학)에서취했다.필자의능력밖에놓여있는프랑스행정법,미국행정법문헌의이용은최소한에그쳤다.미리양해를구한다.
제1권과제2권을분권한이유에대해서도한마디해야겠다.필자는교과서가벽돌책이되는것을경계했다.특히,입문적역할을할책은분량으로독자들을질겁하게해서는안된다.이런마음으로가볍게시작한일이었는데,내용을보완하다보니원고는점점더무겁고두꺼워졌다.그래서일단나누었다.나누고보니,결과적으로제1권은‘입문의입문’의성격을더욱더강하게띠게되었다.(행정)법비전공자가혹은법학의초심자가이책을읽으면어떤마음일까를계속생각하면서작업했기때문이다.모쪼록『자본주의와행정법(1)』이법학개론의교재로도활용될수있기를바란다.제2권은행정법총론을본격적으로다룬다.제1권에비해전문적인설명이상대적으로더많다.어쨌건법학교재로서의역할을이책들이감당해야하기때문이다.앞으로이두권을개정할기회가생긴다면,작업은‘따로또같이’할생각이다.각권이가진개성과특징을더욱더선명하게부각하는쪽으로보완도해보려고한다.그러므로분권은앞으로의개정작업까지염두에둔포석이다.
포르스토프(Forsthoff)는자신의『행정법1』제10판서문에서이렇게말한다.교과서가교과서다우려면무엇보다읽히는책이되어야한다.가독성을놓치지말라는얘기다.교과서(Lehrbuch)와‘핸드북’(Handbuch)을혼동하지말라는말도한다.세세한사항까지모두다서술하느라정작도그마틱적구상이무엇인지알기어렵게만드는일은피해야한다는의미다.그러려면당연히쟁점의엄격한선정이필요하다.실정법을도그마틱적구상안에서서술하는것이교과서의과제인것은맞지만,그렇다고해서자신의학문적신념을‘지배적견해/통설/공통의견’(communisopinio)에끼워맞추고싶지는않았다는말도덧붙인다.맞는말이다.“지배적견해는지배계급의견해이다”(DieherrschendeMeinungistdieMeinungderHerrschenden)라는경구를늘마음에새기고있는필자에게더더욱와닿는조언들이다.초고를모두완성한뒤포르스토프의서문을다시읽었을때,아이머리말이이책『자본주의와행정법』의집필의도와관점을상당부분설명해주고있구나하는안도감을느꼈다.
무릇책은저자와그가속한학문공동체의공동작품이라고믿는다.지금은모두작고하신서원우,김동희,최송화교수님의학은에감사드린다.구순이넘은연세에도행정법학을향한일생구도자의길을묵묵히걷고계신김철용교수님께존경의마음을바친다.제일먼저이원고를읽어준김학진박사님,필자의글쓰기를언제나응원해주는김종서교수님,아주오래전부터출간을독려해준김정환교수/변호사님,일반독자혹은수험생의입장에서원고를검토해준조제희변호사님,송지우변호사님,미국행정법파트를꼼꼼히검토해준정인영박사님께고마운마음을전한다.2022년세상을떠난,나의선생이자친구그리고동지였던마틴쿠차(Prof.Dr.MartinKutscha)를기억하며머리말을마친다.

2025년8월15일
이계수