국민연금을넘어기초연금으로!
지속가능하고공평한연금의미래를설계하다
고용불안시대의노후를어떻게대비할것인가
모두가행복한연금정치를어떻게실현할것인가
국민연금중심의연금체계를진단하고
기초연금중심의연금개혁모델을제시하다
‘연금’은고령화ㆍ고용불안시대및복지국가의기본의제이자한국사회의핵심논제가운데하나이다.예전에는국민연금이중요했다면이제는‘공적연금’이핵심이다.2007년까지일반시민에게적용되던공적연금은국민연금하나였지만지금은기초연금도있다.사적연금이지만법정의무제도인퇴직연금도비중이조금씩커간다.국민ㆍ기초ㆍ퇴직연금의다층체계로발전하고있는전체공적연금의시야에서초고령시대노후연금의보장성과지속가능성을점검해야하는시점인것이다.
현재정치권과시민사회의연금논의는2015년의‘대체율50%’논쟁이나‘줬다뺏는기초연금’문제의해결이지금껏표류하는데서보듯,정확한이해와시각없이진영논리만있는상황이다.연금ㆍ복지국가ㆍ재정등의분야에서연구자이자정책입안자이자활동가로서첫손에꼽히는오건호박사는신간《내가만드는공적연금》에서‘국민연금’을비롯한대한민국연금제도의현주소를진단하고,연금논의의지평을국민연금에서공적연금으로확장하고있다.이책은세대내ㆍ세대간형평성에서문제를야기하는국민연금중심의기존연금문법을재검토하고,세대내ㆍ세대간연대와공존을가능하게하는기초연금중심의연금개혁모델을제안한다.기초연금은현세대노인빈곤에대처할뿐만아니라미래의노인에게도국민연금가입여부를묻지않기에사각지대에효과적으로대응할수있으며,현재필요재원을현세대가마련하는재정구조여서지출이점진적으로늘어나므로세대별재정연착륙을가능하게하는제도이다.‘보장성’,‘지속가능성’,‘형평성’이라는가치를모두실현하는연금해법이될수있는것이다.저자의오랜연구와심도있는분석이응축된52개의도표등책에수록된광범위한실증적통계자료가이러한논지를뒷받침한다.
공적연금이내노후를위한든든한버팀목이되어줄수있을까?누구는미래에기금이소진되어위험하다고하고누구는국민연금에대한불신을조장하지말라고비판하는데,왜이렇게진단이엇갈리는걸까?국민연금사각지대에있는자영업자,비정규직,실업자등은어떻게되는걸까?다음세대는과연우리를위해계속연금을내줄까?이책은,이처럼궁금하지만깊이알기어렵고,알수록헷갈리는연금문제를위한시민교과서가되어줄것이다.공적연금의시대적무게가중요한것은,“지금우리세대가어떤노력을하느냐에따라공적연금의방향이결정될”것이기때문이다.
현행국민연금이소득재분배효과를내고있을까?
저자는우선현행국민연금제도의역진적성격을지적한다.흔히국민연금이소득재분배제도로알려져있지만실상은정반대라는것이다.국민연금에균등급여(A급여)가존재하므로하위계층일수록높은급여율과수익비가적용되는것은사실이다.그런데현행국민연금제도에서계층별로얻는순혜택은정반대이다.높은평균수익비와가입기간의계층간차이로인해상위계층일수록순혜택이많다.노무현정부의연금개혁이이루어진2007년이전에는상위계층의순혜택이더욱컸고,현행‘급여율40%,보험료율9%’체계에서도상위계층일수록가입기간이길어순혜택을더많이받는다.게다가국민연금밖에있는광범위한취약계층은아예국민연금의혜택에서배제되어있다.계층별누진급여율이소득재분배라는착시를낳고있는셈이다.
이러한진단에따르면국민연금에대해젊었을때의노동시장격차를노후에더욱확대재생산한다는비판이제기될만하다.그래서저자는지금까지우리사회에서진행되어온국민연금중심논의틀의재평가를제안한다.
노무현정부연금개혁의핵심은국민ㆍ기초연금2원체계의도입이다
시민사회는보통노무현정부의연금개혁을개악이라고비판한다.국민연금급여율60%를40%로낮췄기때문이다.당시유시민장관이시민단체로부터‘최악의보건복지부장관상’을수상한이유중의하나가연금개혁이었다.
하지만이는일면적평가라는게저자의진단이다.2007년연금개혁은국민연금단일체계를국민ㆍ기초연금2원체계로전환한전향적개혁이다.국민연금에만한정하면급여율인하만보이지만,기초노령연금도입을종합해서보면기존국민연금이지닌세대내ㆍ세대간형평성문제를개선했다.공적연금혜택을하후상박으로조정했고,미래세대에의존하는국민연금재정부담을줄였다.이러한시각은종종등장하는‘용돈연금론'에대해서도신중한접근을요청한다.국민연금만을보면금액이많지않지만,이제는기초연금을합쳐연금액을평가해야한다.현행국민연금의수령액이적은것은급여율이낮아서가아니라가입기간이짧아서발생한문제라는사실도중요하다.가입기간을무시하거나기초연금을빼고‘용돈연금’이라고주장하는것은일면적이다.
보편적노인수당,기초연금의강점은무엇인가?
2008년도입된기초노령연금이2014년7월기초연금으로바뀌면서이제도의법적위상이‘보편적노인수당’으로분명해졌으며,금액도약10만원에서20만으로인상되었다.재정상의이유로소득상위30%가제외되긴했지만,70%의노인이혜택을받는준보편적제도로서노인의기본생활지원에유의미한역할을하고있다.저자에따르면,공적연금으로서의기초연금의강점은다음과같다.
첫째,사각지대를원천적으로해소한다.가입자에게만혜택을제공하는국민연금이노동시장의격차를노후에재생산하는문제가있는것과달리,기초연금은대한민국노인대다수에게적용된다.기여여부를따지지않고사회수당형식으로지급되므로소득재분배의효과도크고노인빈곤율개선에도바로효과를낼수있다.
둘째,미래재정의부담을연도별로늘려가는재정연착륙구조의제도이다.기초연금은당해지출이발생하고그재정을당해에마련하며,노인수의증가,기초연금의인상등에맞추어필요한재정을점차적으로늘려가므로특정시기,특정세대의재정부담이갑자기증가하는문제가발생하지않는다.
셋째,적립기금문제에서자유롭다.기초연금은당해필요재원을당해세금에서조달하는부과방식제도이므로기금을적립할필요가없다.공연히기금을적립해내수를제약하지도않고,불안정한지구경제환경에서거대기금운용에따른위험도피할수있다.현재의9%보험료율구조에서도국민연금기금은장차GDP의50%수준에이를전망인데,보험료율을높여간다면그규모는훨씬커질것이다.이런상황에서국민연금기금의운용부담을가중시키지않으면서공적연금을강화하려면기초연금의역할을키우는게바람직하다.
기초연금의불편한진실,‘줬다뺏는기초연금’
보수진영에서는앞으로노인수가늘어나기초연금의재정부담이커질것을지적한다.지급대상범위를취약계층노인으로줄여가자는취지가담긴주장이다.반면저자는,기초연금재정은노인수가많아지는만큼당해세대가감당해야할몫이라고이야기한다.더큰문제는아직도방치되고있는독소조항들에있다는것이저자의주장이다.저자는이러한기초연금의‘불편한진실’을조목조목지적하는데,그중에서도가장심각한것이‘줬다뺏는기초연금’의문제이다.
대다수노인에게정액연금을지급하는기초연금은노인빈곤대응에효과가있는제도이지만,정작가장가난한노인들이이수혜에서배제당하고있다.기초생활수급노인약40만명이매달25일기초연금을지급받은후다음달20일기초생활보장생계급여에서같은금액을삭감당하고있는것이다.정부가내세우는‘보충성의원리’(기초생활생계급여는정부가정한생계급여기준액과수급자소득인정액의차액을보충하는급여이므로늘어난기초연금만큼생계급여를낮춰지급해야한다는주장)도유효하지만,저자는문제의본질은‘형평성’에있다고주장한다.70%노인들의현금소득이기초연금만큼일제히증가하는데,가장가난한노인들만여기서배제되는게문제의본질이라는것이다.저자는정부가국민기초생활보장법시행령을개정하거나(기초연금으로인해소득인정액이늘어나지않도록시행령의‘소득범위’에기초연금을포함하지않는방식)국회가법을개정하는해법을촉구한다.정부정책이어려운노인들을더욱힘들게하는어처구니없는일을더이상방치하지말아야한다는주장이다.
한국적연금개혁모델을제시하다
빠르게진행되는고령화,미래연금재정의불안정,척박한연금정치,시민들의연금불신…이처럼험난한지형에서어떻게공적연금을개혁할것인가?친복지국가경향의시민단체들이주창해온국민연금중심개혁모델도가능한대안이다.그러나서구와달리국민연금에가입하지않은광범위한사각지대가존재하고보험료가급여수준에미치지못하는한국의국민연금은세대간,세대내형평성문제를안고있다는것이저자의지적이다.
그래서저자는고용불안시대에연금의사각지대에대응하고,국민연금의계층간형평성을개선하며,미래연금재정의지속가능성을확보하는방안으로기초연금중심의연금개혁에주목한다.즉노동시장의불안정성이라는한국적현실을고려해노동시장의지위와무관하게운영되는기초연금을개혁의중심에두고국민연금,퇴직연금을적절히배치하는개혁모델을제안하고있다.좀더구체적으로는지금단계의1단계모델과향후모색할수있는2단계모델로구분해개혁대한을제시한다.
1단계개혁모델:기초연금의내실화와30만원
기초연금의내실화는앞서지적한‘줬다뺏는기초연금’문제를해결하는데서시작한다.가장가난한노인이기초연금에서배제되는상황을해소하고40만기초생활보장수급노인에게도기초연금을보장해줘야한다.둘째,매년진행되는기초연금액의조정기준을물가에서소득으로되돌려야하며셋째,기초연금을국민연금의가입기간과연계해감액하는방식을폐지해야한다.그리고넷째,지자체의기초연금에대한재정부담을줄여줘야한다.중앙정부의재정사업으로전환하든지최소한현행국고보조율평균75%를90%까지올려야한다.
내실화가기초연금의구조를정비하는일이라면급여율인상은기초연금의보장수준을높이는일이다.저자에따르면,현행기초연금의급여율10%를15%,즉30만원으로올려야한다.상시노동자의평균소득기준으로우리나라의기초연금급여율은약6%에불과해OECD18개국의평균기초연금급여율20.1%에크게못미친다.현행기초연금의급여율을15%로인상하면OECD계산방식인상시노동자의평균소득대비10%에육박할수있다.
저자는1단계에서필요한국민연금개혁안도제시하는데,일부에서주장하는급여율50%는계층간급여격차를확대하고세대간형평성을악화시키기에반대한다.따라서사각지대의개선및보험료상한액인상에집중하면서보험료율인상에대한사회적공감대를높여가는것이1단계국민연금개혁안의방향이다.이를위해서는취약계층에대한국민연금보험료의지원확대,크레디트제도의강화,국민연금보험료가적용되는소득상한상향조정,보험료인상에대한장기적논의등이필요하다.“1단계모델에서국민연금평균소득자의경우가입기간을20년으로가정할때국민연금40만원,기초연금30만원을받아공적연금70만원이된다.부부가모두기초연금을받는다면연금액의상승효과는더클것이다.”
2단계개혁모델:공적연금3원체계와기초연금강화
공적연금개혁은1단계에서그칠수없다.노인부양비는더욱높아지고노인빈곤도계속될것으로예상되는만큼연금체계도‘연속개혁’의길을가야한다.저자에따르면,2단계개혁모델의목표는공적연금3원체계를구축하는것이다.퇴직연금을공적연금으로전환해제2의국민연금으로재구조화하고,국민연금은보험료율의점진적인상을통해재정의지속가능성을개선해나가며,기초연금역시한단계더발전시켜한국의공적연금체계에서그역할을높여가는것이다.
지금2단계개혁모델을단일설계도로특정화하기어려운만큼,저자는2단계모델을세가지유형으로제안한다.기초연금ㆍ국민연금은1단계모델을유지하고퇴직연금을연금형태로성숙시켜공적연금으로전환하는A유형,여기에덴마크ㆍ캐나다처럼하위계층노인에
