지역불평등 양상과 지역발전 전략에 관한 연구

2019년을 기점으로 수도권 인구는 비수도권 인구를 넘어섰다. 지난 50여 년간 경제/사회/인구 모두 서울을 중심으로 경기/인천 등 수도권으로 쏠리며 ‘수도권 공화국’이 더욱 확고해지는 형국이다. 이는 지역 간 경제 및 삶의 질의 격차를 벌리며 지역별 인구 규모의 불평등을 낳았고, 수도권으로의 투자가 더욱 쏠리면서 비수도권은 사람이 거주하기를 꺼리는 지역으로 전락하였다. 더욱 우려되는 점은 지금까지 나타난 현상이 앞으로도 이어질 것이라는 점이다.

근본적으로 지역별 인구 규모의 차이는 일자리, 주거, 교육, 문화, 의료, SOC, 삶의 질 등 여러 부문의 지역 간 격차에서 비롯된다. 한 개인이 경제활동을 하기 위해서는 개인이 원하는 양질의 일자리가 지역에 구비돼야 하고, 이들이 살아가는 데 필요한 교육, 문화, 주거환경 등이 갖춰져야 한다. 만약 지역 간 이들 부문에서 여건의 차이가 난다면 개인은 더 나은 환경으로 이주하는 선택을 할 수밖에 없다. 우리 사회에 만연해 있는 수도권 쏠림 현상은 이처럼 수도권과 비수도권 간 부문별 격차에 기인한 것으로 사료된다. 하지만 역설적으로 지역 간 인구이동이 이와 같이 지역 간 부문별 불균등에 기인한다면, 지역별/부문별 차이를 줄여서 인구의 지역 이탈을 방지할 수도 있을 것이다. 이와 같은 점에 착안하여 본고는 ‘인구이동이 지역별/부문별 격차에 영향을 받는다’는 가설 아래 시군구 단위에서 부문별 지역불평등 양상을 살펴보고, 부문별/지역별 격차가 인구이동에 어느 정도 영향을 미치는지를 실증적으로 분석하여 새로운 지역발전 전략을 모색하고자 한다.

본 연구의 제2장에서는 전국 227개 시군구를 대상으로 그 지역을 대표할 수 있는 4개 부문별로 각각 대표 지수를 산출하여 인구이동이 어떠한 지표들의 영향을 받는지를 분석하고자 한다. McKnight et al.(2018)은 다차원적 불평등의 지표로 건강, 안전, 교육, 주거, 사회적 삶, 노동, 정치참여 등을 제시한 바 있다. 이를 토대로 본 연구에서는 우리나라 상황에 맞춰 4개 부문을 일자리, 교육, 주거생활인프라, 영유아 보육 부문으로 한정한다. 실증분석에서는 이들 4개 부문이 총인구(저량) 관점과 유입인구(유량) 관점에서 어떻게 영향을 주는지와, 보다 세부적으로 연령대별 인구이동의 영향이 어떻게 다른지에 대해 탐색하고자 한다. 그간 일부 지표에 대해서만 인구이동의 영향을 분석한 기존 연구와는 달리 본 연구는 인구이동에 영향을 주는 다양한 지표들을 동시에 고려했다는 점과 저량 및 유량 관점 그리고 연령대별 이질적 영향을 함께 분석했다는 점에서 차별성이 두드러진다.

실증분석의 주요 변수인 부문별 대표 지수는 전국 227개 시군구를 대상으로 2013년부터 2022년까지 일자리, 교육, 주거생활인프라, 영유아 보육 부문의 원지표들을 구성한 후 주성분분석과 요인분석을 활용하여 산출하였다. 이를 바탕으로 지역별 격차가 인구이동에 미치는 영향에 대해 분석을 수행하였으며, 그 결과는 다음과 같다.

첫째, 총인구 관점에서 지역 내 일자리 및 주거생활인프라 여건 개선은 총인구 증가에 도움이 되는 것으로 나타났다. 한편, 연령대별 분석에서는 교육 및 영유아 보육 여건이 개선되면 30~40대의 인구 증가에 긍정적인 영향을 주는 것으로 나타났다. 다만, 4대 부문별 여건 개선이 인구 증가 및 이동에 미치는 영향은 수도권과 비수도권에서 다르게 나타나는데, 대부분의 효과는 수도권에서만 나타났다.

둘째, 인구 유입 관점에서도 일자리 및 주거생활인프라 환경이 개선되면 유입인구가 증가하는 효과가 나타났다. 인구 유입에 있어서 수도권에서는 일자리, 교육, 주거생활인프라, 영유아 보육 부문의 개선이 대부분 연령대의 유입인구를 증가시키는 효과를 보였다. 그러나 4대 부문의 여건이 개선된다 할지라도 비수도권으로의 인구 유입 효과는 미미하거나 통계적으로 유의한 수준의 결과가 도출되지 않았다.

셋째, 인구이동 관점에서의 유출지별 분석 결과, 전국 단위에서 수도권 내 시군구로의 이동은 일자리, 교육, 주거생활인프라, 영유아 보육 부문의 여건 개선이 주요 요인으로 분석되었다. 반면, 비수도권 내 시군구의 경우에는 모든 부문의 여건이 개선된다고 할지라도 인구 유입에 미치는 영향이 크지 않았다. 아울러 비수도권 내 시군구의 부문별 여건 개선이 비수도권 내 타 시도 간 이동에까지 영향을 주지는 못하는 것으로 나타났다. 시도 간 이동에 있어서는 단지 수도권의 부문별 여건이 개선되는 경우에만 비수도권 내 시군구 인구가 수도권으로의 이동에 영향을 주는 것으로 나타났다. 이는 비수도권 내 여건 개선이 타 비수도권 지역의 인구를 유입할 정도의 유인이 되지 않고 있음을 의미한다.

결론적으로 부문별 여건 개선이 인구 증가 및 인구이동에 미치는 영향은 수도권과 비수도권에서 상이하게 나타나는데, 특히 수도권에서의 영향이 큰 이유는 부문별 질적 수준의 차이 또는 단지 비수도권 지역이어서 부문별 여건 개선에도 불구하고 주거이동을 선택하는 경우가 많지 않기 때문으로 보인다.

이상의 결과를 바탕으로 향후 지역발전 전략을 제시하면 다음과 같다.
첫째, 앞으로는 일자리 창출과 함께 교육, 주거, 영유아 보육 등 여러 부문에 대한 투자가 동시에 이루어져야 하며, 다양한 생활여건을 종합적으로 개선하는 전략이 필요하다. 지금까지 지역발전 전략은 일자리 혹은 교육투자 등 단일 부문에 대한 투자에만 집중한 경향이 짙다 보니 인구 유입에 제한적인 효과를 보였다. 본고의 수도권과 비수도권의 인구 유입 관점에서의 결과가 상이하게 나타난 점을 감안하면, 한 부문에 대한 투자는 인구 유입의 유인책으로 작동하기는 힘들 것으로 판단된다. 이는 지역의 인구 유입을 위해서는 종합적 투자가 중요함을 시사한다.

둘째, 지역의 특색을 살린 문화, 교육, 복지 등의 인프라를 강화하고, 지역 주민의 삶의 질을 향상시키려는 노력이 중요하다. 유출지별 인구이동을 살펴보면 비수도권 내 인구이동은 주로 동일 시도 내에서 발생하며, 타 비수도권 지역으로의 인구 유입은 제한적이다. 비수도권 내에서의 인구이동은 주로 같은 시도 내 이동일 가능성을 높인다. 그 이유는 비수도권 내 여건이 좋아지더라도 타 비수도권 지역에서 이들 지역으로의 인구 유입이 발생하지 않기 때문이다. 여기서 눈여겨봐야 할 점은 타 비수도권 지역의 인구는 수도권 여건이 개선되면 수도권으로 이동하는 것으로 나타났다는 점이다. 이는 수도권과 비수도권의 본질적인 차이 때문에 나타나는 현상으로 해석되는데, 이로부터 비수도권으로의 인구 유입을 위해서는 수도권에 견주어도 양적, 질적으로 뒤처지지 않는 여건을 개선하는 것이 중요하다는 점을 알 수 있다.

셋째, 지역은 지자체 중심으로 장기적 관점에서 지속가능한 지역발전 모델을 구축해야 한다. 모든 부문에서의 질적 향상은 필연적으로 오랜 시간이 소요될 것으로 예상된다. 따라서 단기적으로 인구를 늘리기 위한 정책보다는 장기적 관점에서 지역의 강점과 약점을 분석하여 효과적인 발전전략을 수립하는 것이 필요하다.

결론적으로, 수도권 집중 현상을 완화하고 비수도권 지역의 활력을 회복하기 위해서는 기존의 지역균형발전정책의 패러다임 전환이 필요하다. 인구이동의 관점에서 일자리, 교육, 주거, 영유아 보육 등 다양한 부문의 여건을 종합적으로 개선하고, 지역의 특색을 살린 맞춤형 발전전략을 수립한다면, 비수도권 지역이 ‘살고 싶은 지역’으로 변모할 수 있을 것으로 기대한다.

본 연구의 제3장에서는 우리나라를 대상으로 국가 및 지역 단위에서의 소득불평등 추이를 살펴보고, 지니계수 분해 분석을 통해 전체 불평등에서 지역 간 및 지역 내 불평등이 차지하는 비중을 파악하고자 했다. 나아가 시도 단위의 소득불평등도와 1인당 지역내총생산(GRDP) 간 관계에 대해 실증적으로 검토했다. 구체적으로, 1998~2021년(24개년) 동안의 시도 단위 자료를 토대로 회귀분석을 수행했다. 지니계수 및 타일지수를 토대로 산정한 지니계수값을 종속변수로 설정했고, 설명변수로는 1인당 실질 GRDP 로그변환값을 다항식 형태로 고려했다. 이어서 가구 특성(세대주 연령, 세대주 혼인 여부 등)과 소득 특성(소득원천별 규모)의 변화가 지니계수의 변화를 얼마만큼 설명하는지를 알기 위해 회귀분석을 수행했다. 한편, 1998~2021년 동안의 국가 및 지역 단위의 소득불평등도에 대해 소득원천별로 기여도를 파악하고자 했다. 전국 및 권역(수도권 및 비수도권)의 지니계수값을 토대로 6가지 소득원천(근로소득, 금융소득, 부동산소득, 사회보험소득, 이전소득, 기타소득)별 불평등 기여도를 검토했으며, 기여도 산정은 평균 샤플리 값과 영점 샤플리 값을 활용했다. 특히 세대주 연령대를 청년층(39세 이하), 중년층(40~64세), 노년층(65세 이상)으로 세분화해 영향을 파악하고자 했다.

주요 분석 결과는 다음과 같다. 먼저 시도 단위 구분하에 전체 지니계수를 지역 간, 지역 내 지니계수로 분해한 결과, 지역 간 지니계수는 시간이 지남에 따라 줄어드는 모습을 보였다. 반면, 지역 내 지니계수는 계속해서 일정 규모를 차지함에 따라 중요도가 상대적으로 더 큰 것으로 도출되었다. 이를 감안하여 시도 단위의 지역 내 소득불평등도와 1인당 GRPD 간 관계를 분석한 결과, 1인당 실질 GRDP가 증가하는 과정에서 소득불평등도가 높아졌다가 낮아진 뒤 다시 높아지는 ‘N자형’의 관계가 추정되었다. 추가적으로, 시도 단위의 소득불평등도에 대한 가구 특성 및 소득 특성의 설명력을 추정한 결과, 세대주의 평균 연령대가 높을수록, 전체 연령층의 근로소득이 높을수록, 고령층의 사회보험소득이 높을수록, 불평등도가 낮다는 것을 확인했다. 특히 비수도권의 경우 불평등도와 근로소득 간 음(-)의 관계가 더 뚜렷하게 도출되었다.

다음으로, 소득원천별 불평등 기여도를 분석한 결과, 종합적인 소득불평등 완화를 위해서는 근로소득, 부동산소득, 기타소득, 이전소득, 사회보험소득, 금융소득 순으로 소득원천의 불평등을 완화하는 것이 중요한 것으로 분석되었다. 아울러 시간이 지남에 따라 수도권의 근로소득 불평등이 비수도권에 비해 상대적으로 심화되어 온 것을 알 수 있었다. 특히 세대주가 청년층일 경우 근로소득의 불평등 기여 비율은 분석 초기에 수도권이 비수도권보다 더 낮았다가 2010년대 중반부터 역전되어 높은 채로 유지되고 있는 것으로 나타났다. 또한 노년층에서는 해당 차이가 일정한 방향성을 갖지는 않고 있으나, 비수도권의 근로소득 불평등도 기여 비율은 2000년대 초반부터 꾸준히 증가하는 양상을 보이는 것으로 확인되었다.

최근 해외 연구 결과 및 본 연구 결과에서 나타나듯 경제성장 과정에서 소득불평등이 역U자형이 아닌 N자형의 양상을 보인다는 것이 확인되고 있다. 결국 경제성장 과정에서 소득불평등도의 증가는 단순히 지나가는 과정이 아니라 여러 사회경제적 여건에 따라 계속해서 유지되거나 더 심화될 가능성이 존재하는 것으로 볼 수 있다. 따라서 국가 또는 지역 단위의 발전전략을 수립하고 이행하는 과정에서 소득불평등 양상을 계속해서 모니터링하고 소득불평등의 심화를 완화하려는 노력이 필요하다고 할 수 있다. 또한 본 연구에서는 평균 근로소득이 높은 지역일수록 소득불평등도 수준이 낮고, 특히 비수도권에서 이러한 관계가 더 뚜렷하게 나타난다는 것을 확인했다. 이는 근로소득이 지역 단위의 소득불평등 수준을 결정하는 데 중요한 역할을 한다는 것을 의미한다.

소득유형별 불평등 기여도 분석을 종합했을 때, 수도권의 전반적인 소득불평등 완화를 위해서는 청년층의 근로소득 불평등을 개선하는 것이 중요할 것으로 판단된다. 한편, 비수도권의 경우에 노년층의 근로소득 불평등도가 심해지고 있다는 점을 유념할 필요가 있다. 물론 노년층은 전체 소득에서 근로소득이 차지하는 비중이 상대적으로 작아 근로소득 불평등이 전반적인 소득불평등에 미치는 영향이 아직 크지 않을 수 있으나, 비수도권 지역의 고령화가 상대적으로 더 빠르게 진행된다는 점에서 계속해서 노년층의 안정적인 근로소득원을 보강할 필요가 있다.

이상의 방향성을 염두에 두고 지역균형발전 관련 정책을 검토할 필요가 있다. 과거 정책의 한계를 극복하기 위해 정부가 추진하고 있는 지역 주도 방식은 여전히 그 성과가 불확실한 것이 사실이다. 따라서 지방자치발전이라는 중장기적 목표 달성 외에 과도기적으로 현시점의 지역 현안을 극복하기 위한 기본 방향을 보완적으로 설정할 필요가 있다. 특히 지방자치단체의 종합적 정책 추진 역량이 충분치 않을 경우, 불평등 제고를 목적으로 하는 재정사업은 중앙정부 차원에서 계획 수립 및 이행을 도울 필요가 있다.