부동산과 정치 : 문재인 정부의 좌절과 한국사회의 과제
김수현
현재세종대학교공공정책대학원교수다.노무현,문재인정부기간,즉집값이급등하던시기에대통령비서실에서부동산관련정책을담당했다.그때의경험과생각이이책에담겨있다.《주택정책의원칙과쟁점》《부동산은끝났다》《한국의가난》《꿈의주택정책을찾아서》《집에갇힌나라,동아시아와중국》《가난이사는집》등의책을냈다.
책을펴내며
문재인정부의부동산좌절,책임과성찰을위해
문재인정부가집값을잡지못한이유|건강한토론과논쟁을위해|부동산과정치,부정하고싶은현실
1부문재인정부의부동산정책좌절
1장부동산에어떤일이일어났나?
:집값폭등과국민들의분노
집값이두배나올랐다
*더들여다보기:정부도못믿는부동산통계?
28번의크고작은부동산대책
집값폭등이남긴분열과상처
2장문재인정부는왜집값을못잡았나?
:무능혹은역부족?
어려운상황이었다
문재인정부,무능혹은역부족?
고의론|무능론|역부족론|어려운상황이었지만더잘했더라면…
*더들여다보기:공급부족론과다주택자악마화
문재인정부의네가지책임
부동산대출을더강하게억제했어야했다|공급불안심리를조기에진정시키지못했다|부동산규제의신뢰를잃었다|정책리더십이흔들렸다
이런일을다시겪지않으려면
*더들여다보기:나의잘못과책임
2부.부동산문제,제대로보자
3장속절없이되풀이되는부동산문제
:왜집값은오르고내리기를반복할까?
또같은일을겪었다
지난30년간전세계는세번의파동을겪는중
공포:포모와풉사이
집값이오르내리는구조
*더들여다보기:집값,공급때문인가,금리때문인가?
4장부동산을시장에맡겨라?
:그러나책임은정부가져라
시장,시장,시장!
선동의무기가된‘반시장론’
정부는왜거짓말을할까?
*더들여다보기:이념에따라부동산정책을한다?NO
5장규제만하고공급은안했다?
:공급부족인가,과잉수요인가?
공급이모자라집값이올랐다?
도심공급을제대로늘리는방법
미리택지를비축해둘수는없을까?
“집은빵이아니다”,공급부족론에서생각할것들
6장모두가불만인부동산세금
:높아서문제였나,낮아서문제였나?
세금으로집값잡을수있나,없나?
보유세정치의원조는박정희대통령
*더들여다보기:여전히종합부동산세가필요한이유
보유세포퓰리즘
*더들여다보기:국토보유세와기본소득
피하면그만인양도세
부동산세금,가장큰문제는신뢰상실
7장금융이핵심인이유
:돈이넘치면집값은오른다
집값과돈값은반대로움직인다
코로나19가불러온집값후폭풍
한국도같은길을걸었다
경기방어를위해부동산을방치했나?
*더들여다보기:그때도금리가주인공이었다
*더들여다보기:집값급등기,선거국면에서대출규제풀라고했던주장들
8장다주택자의두얼굴
:원흉인가희생양인가?
민간임대사업자가집값을올렸다?
불투명한임대시장개혁과내가져야할책임
모두가내집에살수는없다
다주택자와공존하는방법
*더들여다보기:빌라왕과전세사기
9장‘반값아파트’라는환상
:마약같은부동산포퓰리즘
더많이,더싸게
공짜는없다
포퓰리즘의끝판왕,반값아파트
꿈의주택정책은없다
10장이제공공임대주택은더필요없나?
:임대보다내집을갖고싶은청년들
공공임대인가,분양주택인가?
집값이불안할수록공공임대주택
실제로는5.5%밖에안되는공공임대주택
11장주택의금융화와투자상품화
:전세계가같은문제를겪고있다
문제를이해하는화두,주택의금융화
임대로살수밖에없는세대VS임대업자세대
주택의금융화에대안은있는가?
*더들여다보기:세대가문제인가,계층이문제인가?
전세대출,집값상승의불쏘시개
3부.어떻게할것인가?
12장부동산포퓰리즘의나라
:평등주의,선정주의,낭만주의를넘어서
한국부동산문제의숙명,가족주의와평등주의
부동산정책을망쳐온포퓰리즘
물량포퓰리즘|반값아파트포퓰리즘|세금포퓰리즘
“이것만하면된다”는만능키는없다
시장만능주의|보유세만능주의|원가공개만능주의|난무하는낭만주의,이상주의,선동주의
*더들여다보기:집값예측은가능한가?
13장문재인정부의좌절에서생각할것들
:다시이런일을겪지않으려면
배우고성찰해야할것들
문재인정부의좌절에서생각할열가지
우리나라특유의부동산문제와문화가있다|전세계부동산문제의핵심은주택의금융화다|시장의일,정부의일이있다|부동산시장에도지켜야할규범이있다|수요는빠르고공급은더디다|경기에따라바꿔야할정책과아닌것이있다|부동산포퓰리즘중독에서벗어나자|전문가도책임을져야한다|이제정부는집값잡겠다는약속을하지말자|반드시해결해야하고,또해결될것이다
참고문헌
문재인정부부동산정책담당자가쓴책
문재인정부기간부동산에어떤일이일어났나?무엇보다문재인정부는집값을못잡았다.집값을못잡은정도가아니라두배넘게값이뛴곳이허다했다.전셋값도덩달아상승했다.이때문에문재인정부기간내내온나라가부동산문제로열을올렸고,윤석열정부로정권이교체된원인중하나로부동산문제를꼽는사람들이많았다.
이책의저자김수현전청와대정책실장은문재인정부의부동산정책책임자혹은설계자로거론된다.시민단체,언론,전문가,국민의힘,민주당등에서집값폭등의가장큰책임자중하나로저자를지목하기도했다.저자또한본인의책임이크다고인정하면서,이책을시작한다.그러면서문재인정부가왜집값을잡지못했는지,집값을잡기위해서무엇을해야했는지,집값이무엇때문에상승했는지등을하나씩복기한다.“모두에게비난을받고있는나같은사람이먼저말문을열필요가있다”(12쪽)면서한국부동산문제를진지하게살핀다.문재인정부의부동산정책좌절이유를되돌아보면서한국사회의부동산문제를성찰하고그대안을밝히는책이기도하다.“‘반성’‘고백’‘성찰’그어떤표현을써도좋지만,당시깊게관여하고고민했던사람의생각을밝혀두는것은우리사회에도움이되리라고본다.”(11쪽)“문재인정부의부동산정책이실패했다면,왜그러했는지,또어떻게하면반복하지않을지기록으로남기고토론해야한다.또이렇게하면된다고주장했던수많은사람들의비판도제대로따져봐야한다.문재인정부에대한성찰없이는미래에반복될지모를상황에올바로대처할수없다.”(71~72쪽)
부동산과정치의관계
이책의제목‘부동산과정치’가의미하는바는무엇일까?저자는부동산정책이정치와이념에좌우되어서는안된다고말한다.무엇보다부동산포퓰리즘에흔들리지말아야한다고강조한다.이것을원칙으로삼고정책을펼쳐야한다는것이다.하지만저자자신과문재인정부또한부동산문제의정치화와포퓰리즘에서자유롭지못했다고고백한다.
집값이연이어오르게되면온나라가뒤숭숭해진다.민심이동요하고,정부와여당은전전긍긍하게된다.당장야당,언론,시민단체,전문가등이정부를비판하고나선다.각자자기들만의대책,‘이것만하면된다’는처방을내세운다.보수쪽은“시장에맡겨라”를주장하고,진보쪽은“불로소득을환수하라”를강조한다.인터넷등에서도각종집값예측과더불어선정적인주장이난무한다.이렇게되면정치권은그중더자극적인정책들을앞세우는포퓰리즘전선에나서게된다.정책의현실성보다국민,좁게는지지층이환호하는해법에골몰하게되는것이다.이럴때는정부도길을잃는다.온나라가부동산정책의격랑에흔들리는걸보면서도합리적인선을지키지못한다.정부는곧포퓰리즘이요구하는정책에떠밀리게되는것이다.그럴수록정책신뢰는떨어지고,국민들은더불안해지기마련이다.정책의효과도당연히떨어진다.문재인정부에서도마찬가지과정을밟았다고저자는말한다.28번의크고작은부동산대책을발표했지만효과는크지않았고,분열과상처만남기고말았다.이처럼부동산정책은끊임없이정치의압력속에내몰리고있다는게저자의진단이고,이책제목이함의하는바다.
문재인정부는왜집값을잡지못했나?
그렇다면문재인정부의부동산정책은왜실패했나?먼저문재인정부기간부동산에어떤일이일어났는가를살펴보자.문재인정부는부동산경기순환상집값이상승하던시기에집권했다.“과거경험으로보면적어도5년간은상승국면이지속될수밖에없던상황이었다.문재인정부가들어서니집값이올라갔다기보다집값상승기에문재인정부가집권하게된것이다.”(60쪽)한국뿐만아니라미국,영국,일본등전세계의집값도상승하던시기였다.실제로2017년5월정부출범부터2021년10월의고점까지서울아파트값은두배가까이올랐다.노무현정부이후최대상승폭이었다.문재인정부는집값을안정시키기위해28번이나부동산대책을내놓았지만,정책의효과는국민의불안을달랠만큼빨리나타나지않았다.이런상황에서2020년코로나19사태가터졌다.금리는사상최저로낮췄고,대출상환은연기했으며,몇차례에걸쳐재난지원금을지급했다.그런데풀린돈들이부동산과주식,코인등으로몰리면서집값은더상승했다.집값이폭등하자온나라가집값에매달리게되었다.집으로돈을버는사람들이늘어났고,정부를믿고집을사지않고기다리는사람들은분노했다.왜이미친집값을잡지못하느냐고항의가빗발쳤다.야당과언론,전문가들도‘시장에맡겨라’‘공급부족’‘불로소득환수’등자기들만의대책을내놓으며정부를비판했다.선거가맞물리던때에는각종부동산포퓰리즘이난무하기도했다.이시기‘영혼까지끌어’(영끌)집을사는사람들도많았다.문재인정부는강력한대출규제를폈지만,집값폭등이정점이던2021년말가계부채는GDP의105.8%에이를정도였다.하지만곧거품은꺼지기시작했다.2022년들어미국이물가폭등으로금리를대폭올리자한국의집값은무서운속도로떨어졌다.무리하게집을샀던영끌족들은고금리상환부담에다집값하락의이중고를겪었다.집값하락과함께전세가까지급락하자빌라등에서전세보증금을돌려주지못하는사태가벌어지기도했다.이른바전세사기사건이터진것이다.집값폭등기에잔뜩거품선이커진건설업쪽에서도집값이떨어지자문제가생기기시작했다.이렇듯집값폭등과정에서사회는분열되었고,그피해는고스란히국민들에게돌아갔다.사정이이럴진대문재인정부는왜집값을잡지못했을까?
문재인정부의네가지책임
문재인정부기간에는전세계가경험하지못한유동성폭증이일어났다.2008년금융위기이후계속된저금리와양적완화에덧붙여,코로나19로자본주의역사상찾아보기어려운돈풀기가벌어졌던것이다.부동산경기순환상상승기에다유례없는유동성국면,이것이문재인정부가처했던시장상황이었다.‘공급부족’‘세금문제’때문이아니라그과잉유동성이한국의집값을상승시킨원인이었다.저자는한국이이런상황에있었지만,그래도문재인정부가더적극적으로나서서대책을마련했어야했다고아쉬움을토로한다.저자는문재인정부에네가지책임이있다고지적한다.
첫째,부동산대출을더강하게억제하지못했다.유동성이넘치는국면에서자산시장으로돈이몰려집값은오르고있었다.당시는집값의20~30%만금융권대출을받아도집을살수있는상황이었다.가족이자신의집을담보로대출을받아자녀의집구입자금을지원하는일도빈번했다.서민경제는더나빠졌으며,양극화는심화되고말았다.그러나이시기문재인정부는더강한대출규제와가계부채관리에나서지못했다.LTV,DTI등강한대출규제가있었지만,전세대출,신용대출,기업대출등을억제하지못했다.특히전세대출은집값상승의불쏘시개가되기도했다.또소득대비상환능력을따지는DSR의도입을더빨리서둘렀어야했는데연기하고말았다.집값상승의본질적원인은‘유동성’에있었고,핵심은돈줄죄기였지만,경제정책주체들이이를알면서도나서지못한것이부동산정책실패요인이되었다고저자는지적한다.
둘째,공급불안심리를조기에진정시키지못했다.시장주의자들은줄곧문재인정부가부동산공급을제때하지못해서집값이상승했다고비판해왔다.무엇보다재개발,재건축규제때문에서울,수도권에‘좋은집’이공급되지못한것이문제였다고했다.비록공급부족론은정부의정책실패를정쟁화하려는정치적프레임요소가많기는했지만,문재인정부는이런주장을조기에진정시키지못했다.그런점에서저자는3기신도시계획을조금더빨리발표했더라면이런공급부족논란은줄어들지않았을까하는아쉬움을토로한다.
셋째,부동산규제의신뢰를잃었다.부동산정책은경기에따라다르게펼쳐야한다.급등기에는수요를억제하고공급을확대하는정책을펴야하며,급락기에는수요를진작하고공급을조절해야한다.하지만문재인정부는무원칙하고극단적인영역을오갔다.2020년7월,종부세를비현실적으로올리고무리한과표현실화계획을세운것,2019년재건축분양가상한제나비현실적인재건축초과이익환수부과방식등이대표적이다.이들대부분은실제시행에들어가보지도못하고물러서거나좌초했다.이념논란의빌미만제공했을뿐,정책신뢰만떨어뜨렸다.임대사업자제도도마찬가지였다.2017년말민간임대사업자의등록임대주택을확대·강화한다는권장책을발표한다음,1년도안돼이를폐기하고되돌렸다.
넷째,정책리더십이흔들렸다.시장이불안하고정책효과가의심받을때정책리더십이나컨트롤타워기능도흔들리게마련이다.이럴때정부내에서도,정부와여당사이에서도이견이생긴다.당연히의견이잘모이지도않는다.정치권은정책적합리성보다대중의분노를달래고,지지를회복하는데더마음을쏟는다.“세금을더높이자”“임대주택으로만200만호를추가공급하자”“용산공원,김포공항,그린벨트에모두집을짓자”“청년들이집을살수있게돈을더빌려주자”하는식이었다.중심을잡았어야할정부·여당마저도결국포퓰리즘에의지하게되는것이다.집값이폭등하던시기,문재인정부는정책의리더십을잡지못하고이런상황에휩쓸리고말았다.
더불어저자는본인의책임도언급한다.노무현정권에이어문재인정권에서도같은역할을맡은것이‘실패프레임’의빌미를제공하지않았을까하는것.“정부정책이란것이특정자연인이압도하는구조가절대로아니고나또한그런식의전횡을했다고는결코생각하지않지만,문재인정부부동산정책이‘의인화’됨으로써불신의빌미를제공한것은안타깝다.”(74쪽)그리고금융규제,3기신도시발표,임대등록제등이적절한시기에제대로이뤄지지못한점에서자신의책임이크다고밝힌다.
그때도지금도주인공은금리
하지만한국은부동산포퓰리즘의나라
“일반적으로는금리나유동성이가장직접적이고즉각적으로영향을끼친다.돈이넘치고,돈값이떨어지는만큼인플레이션을회피하기위해,또더큰투자수익을얻기위해실물자산으로돈이몰리는것이다.실제집값과금리,유동성의관계는거의정반대로움직여왔다고보면된다.대부분의나라에서이를확인할수있다.금리가내려가고유동성의규모가커질수록집값은올랐고,일정한시점에금리가오르기시작하면집값은떨어지곤했다.”(155~156쪽)
집값은왜오를까?공급부족때문일까?보유세를올리지않아서일까?저자는문재인정부기간집값이폭등한이유는전세계적인과잉유동성때문이었다고말한다.금리가내려가고유동성의규모가커질수록집값은오르고,일정한시점에금리가오르기시작하면집값은떨어지기시작한다.문재인정부기간에는과잉유동성으로인해집값이오르던시기였고,윤석열정부들어서는금리인하로집값이내려가던시기였다.2022년미국이금리를대폭올리고,한국은행도금리를올리자집값은언제그랬냐는듯내려가기시작했던것이다.그때도지금도부동산가격을결정하는핵심은‘금융’인데정치권을비롯해언론,시민단체,전문가등은다른대책을들며부동산시장의포퓰리즘을주도한다고저자는비판한다.정부는이포퓰리즘에휘말리게되고,문재인정부또한여기에서벗어나지못했다고저자는말하고있다.
그렇다면대표적인부동산포퓰리즘은어떤것들이있나?‘물량포퓰리즘’,즉공급부족공포론이다.선거철만되면정치인들은너도나도‘000만호건설’공약을내건다.하지만저자는더많은공급을약속해서국민을안심시키겠다는의도는이해하지만,이는숫자놀음일뿐이라고비판한다.어떤주택이,어디에,어떤방식으로,누구에게공급되는지는별관심이없어보이고,포퓰리즘성공약만한다는것이다.이렇게공급을약속한다고해서집값은잡히지않으며,이제는숫자보다는주거의질을더높이려는정책을펴야한다고말한다.
다음으로‘반값아파트포퓰리즘’이있다.20여년전부터진보적시민단체나전문가들이주장해왔지만,이제는보수정치인들도선호하는프로그램이되었다.이역시선거철마다등장하곤한다.그러나저자는단호하게말한다.이는소수만혜택을받는로또이거나전시형사업일뿐이라고.
‘세금포퓰리즘’도거론된다.세금문제는부동산정책에서아주중요한요소중하나이지만,한국사회에서는정치적프레임,즉지지층을위한용어로전락했다고말한다.정책적합리성보다국민들의불안,불만을다독이려는용어라는것이다.부동산세금중에는경기에따라바꿔도되거나,꼭바꿔야할세금이있는가하면규범적으로일정한선을지켜야할세금도있는데,이런원칙을지키지않고시기마다바꿔왔다는게문제라고지적한다.
이런각종포퓰리즘이난무하면부동산정책은흔들리게마련이다.특히부동산급등기에는“시장에맡겨라”“불로소득을환수하라”“원가공개를하라”등각종처방이난무하게되고,정부또한중심을잃고여기에휘말리게된다.그럴수록정책신뢰는떨어지고,국민들은더불안해진다.정책의효과도마찬가지다.문재인정부도그과정을그대로답습했다.정작필요했던유동성축소는회피하면서,당장효과를거두기어려운일들에떠밀려왔다는게저자의분석이다.지금윤석열정부에서도이런현상이나타나고있다.
어떻게할것인가?
문재인정부의좌절에서배워야할것들
그렇다면어떻게할것인가?포퓰리즘에흔들리지않는부동산정책은불가능한가?저자는문재인정부의좌절에서배우고성찰해야한다고말한다.문재인정부기간부동산정책은경기에따라,또정치권의요구와압력에따라널뛰기를해왔다.즉부동산정책이프레임전쟁이각축장이되었다는것이다.저자는부동산값이널뛰기를거듭하더라도시장과정부역할에대한한국적원칙을정립해야한다고말한다.그러면서문재인정부의좌절에서배워야할열가지를다음과같이꼽고있다.
①우리나라특유의부동산문제와문화가있다.
②전세계부동산문제의핵심은주택의금융화다.
③시장의일,정부의일이있다.
④부동산시장에도지켜야할규범이있다.
⑤수요는빠르고공급은더디다.
⑥경기에따라바꿔야할정책과아닌것이있다.
⑦부동산포퓰리즘중독에서벗어나자.
⑧전문가도책임을져야한다.
⑨이제정부는집값잡겠다는약속을하지말자.
⑩부동산문제는반드시해결해야하고,또해결될것이다.