중국의 위기 대응 정책 : 코로나와의 인민 전쟁 (양장)

조영남

저자:조영남
2002년부터현재까지서울대학교국제대학원교수로재직하고있다.서울대학교동양사학과를졸업하고정치학과에서석사및박사학위를받았다.중국베이징대학(北京大學)현대중국연구센터객원연구원(1997~1998년),난카이대학(南開大學)정치학과방문학자(2001~2002년),미국하버드-옌칭연구소(Harvard-YenchingInstitute)방문학자(2006~2007년)를역임했다.연구성과로는『중국의통치체제1,2』(2022년),『중국의엘리트정치』(2019년),『덩샤오핑시대의중국』(2016년)3부작(『개혁과개방』,『파벌과투쟁』,『톈안먼사건』),LocalPeopleCongressesinChina(2009년)등열여덟권의단독학술서와많은학술논문이있다.서울대학교연구공로상(2007년),니어(NEAR)재단학술상(2008년),한국정치학회학술상(저술부문)(2020년)을수상했다.

서문중국은왜위기에강한가?

1장중국은어떻게위기에대응하는가?
1.개혁·개방45년:위기와극복의역사
2.중국은왜위기에강한가?
3.중국의코로나19대응을어떻게분석할것인가?
4.책의구성과주요내용

1부중국의정책결정과정

2장어떻게정책을결정하는가?
1.정책결정과정에대한학계의연구
2.정책결정방식의네가지종류
3.정책결정방식1:관료방식
4.정책결정방식2:일상시기의운동방식
5.정책결정방식3:위기시기의운동방식
6.정책결정방식4:실험방식

3장일상시기의정책결정:의료개혁사례
1.의료개혁의절박함과어려움
2.의료개혁추진과개혁방안의작성
3.의료개혁초안의내부심의와공개의견청취
4.개혁방안의확정과주요기관(조직)의역할평가
5.의료개혁의집행:성과와한계
6.일상시기의관료적정책방식평가

2부중국의코로나19대응

4장왜초기대응에실패했는가?
1.‘초기대응실패’와‘신속한통제성공’의역설
2.코로나19의‘초기대응실패’논의와원인분석
3.중앙과지방의책임떠넘기기:중국식언론플레이?
4.2002년사스의교훈과개선노력
5.코로나19의초기대응분석:감염병발생에서대응방침결정까지
6.코로나19초기대응의문제점
7.왜‘비극의역사’는반복되는가?

5장어떻게신속한통제에성공했는가?:중앙의대응
1.‘신속한통제성공’의이유
2.중앙지휘기구의구성과활동
3.공산당중앙과국무원의활동
4.중앙의정책선전과여론선도
5.중앙의코로나19대응평가

6장어떻게신속한통제에성공했는가?:지방의대응
1.공산당중앙의‘총동원령’과신속한집행
2.공산당중앙의감독:징계와포상
3.후베이성과우한시의대응과전국적인지원
4.지역사회의방역과생활관리:‘격자식’사구관리체계
5.여론선도와역풍
6.지방의코로나19대응평가
7.‘신속한통제성공’에대한정확한평가

7장왜갑자기제로코로나정책을폐기했는가?
1.두가지해석과남는과제
2.제로코로나정책의내용과중국의평가
3.제로코로나정책의문제점
4.제로코로나정책을고집한배경
5.공산당20차당대회이후의정책변화
6.‘백지시위’의발생과정부의대응
7.제로코로나정책의대폭완화와‘사실상’폐기
8.일시적대혼란과코로나와의인민전쟁‘승리선언’
9.정책변화의평가와시사점

8장중국은‘코로나와의인민전쟁’에서승리했는가?
1.중국은‘코로나와의인민전쟁’에서승리했는가?
2.위기시기의운동식정책방식평가
3.운동식정책방식의문제점

미주

2019년말코로나19창궐이후,
단2개월만에확진자‘제로’를만든중국정치의특징

★중국정치권위자서울대조영남교수의치밀한분석!
★유튜브〈삼프로TV〉‘중국통시리즈’누적조회수645만회!

중국은왜위기에강한가?
코로나19대응으로살펴본중국정치체제의특징

2019년12월중국우한시에서창궐한‘코로나19’는강력한전염성으로사회적대유행으로번졌다.발생지인중국을두고당시전문가들은국가붕괴라는결말을예상하기도했지만,중국역시코로나19를성공적으로극복한국가중하나다.그렇다면중국은어떻게이국가적위기를이겨낼수있었을까?

중국이긴급상황에잘대처한요인에대해일부학자는중국의‘권위주의이점’과‘사회주의체제의우월성’을주장하기도했다.하지만중국이코로나19초기대응에는실패했다는사실을설명하지는못한다.중국을이해하는우리학계나세간의관점이그렇듯,중국의코로나19대응과정에대한접근도표피적이다.사건의전개과정을나열하고잘못을지적하는사후비평에그치는경우가많다.이와달리중국의통치체계와운영시스템을중심으로중국의‘실체(實體)’또는‘실제모습(像)’에접근해온조영남교수(서울대학교국제대학원)는중국의코로나19대응과정에대해서도시스템적시각을취했다.

『중국의위기대응정책』(21세기북스펴냄)에서는‘정책결정과정’관점으로중국의코로나19대응을낱낱이분석한다.분석과정을따라가다보면중국이국가적위기를대응하는방식을이해할수있다.정책을빠르게결정하고집행할수있는‘운동식정책방식(운동방식)’,그리고사스(SARS)등여러차례의위기를겪으면서대응능력과체계를점차형성해온덕분에감염병을안정적으로통제할수있었던것이다.이를통해중국이어떻게국가적위기에대응하는지,더나아가중국이왜위기에강한지도입체적으로파악할수있다.

중국은어떻게단2개월만에코로나19통제에성공했는가?
3년간의‘정책결정과정’전격분석

이책에서는중국의코로나19분투기를‘정책결정과정’의관점으로분석하면서다음세가지질문에답한다.첫째,왜초기대응에실패했는가?둘째,어떻게신속한통제에성공했는가?셋째,왜갑자기제로코로나정책을폐기했는가?여기서‘정책결정과정’이란국가가정책을결정하고집행하는과정을말하며,중국이국가적위기에대응할때실패와성공이동시에일어난현상을분석하는데적절하다.이관점은중국뿐만아니라한국,미국,일본등다른국가의대응방식도검토할수있다는점에서도유의미하다.

1)왜초기대응에실패했는가?
사스의경험으로감염병대응역량과시스템을구축한중국이코로나19초기대응에실패한이유는무엇일까?이는중국관료주의체계와관련이깊다.먼저중앙정부와지방정부의무사안일이작용했다.병원,공중보건위생기구(보건소),지역질병센터,정부위건위가법률의규정대로움직이지않았으며국무원국가위건위가파견한조사팀의역학조사도잘못됐다.우한시와후베이성정부도주체적으로대응하기보다는중앙의지시만을기다리며시간을허비했다.더욱이언론자유와시민사회의부재는정부의잘못된대응을바로잡을최후의보루마저앗아갔다.

2)어떻게신속한통제에성공했는가?
그렇다면어떻게실패의아픔을딛고신속하게통제할수있었는가?여기에는고도로중앙집중화된위계적정치체제,즉공산당일당제의장점이발휘됐다.시진핑중국국가주석은2020년2월“코로나와의인민전쟁”시작을선포하면서중국의대응은성과를거두고있고우리에게는강한동원능력이있음을강조했다.이에권위주의문화가방역과정에서일정정도역량을발휘했다는관점도있지만,저자는공산당일당체제로운영되는중국정치의특징을이해해야한다고말한다.국가의강력한주도아래중앙과지방,민간자원을총동원하여인민전체가일사불란하게움직일수있는정책을신속하게집행할수있기때문이다.공산당중앙과국무원은즉시중앙지휘기구를구성했고지역에서는‘격자식’사구관리체계를통한방역과생활관리가이루어졌다.그결과2020년3월,단2개월만에‘확진자없음(zero)’상태로통제에성공했다.

3)왜갑자기제로코로나정책을폐기했는가?
2022년12월말,중국은돌연제로코로나정책을폐기한다.전세계적으로확산이멈추지않던심각한상황에서“우리는코로나와의인민전쟁에서승리했다”며갑자기종식선언을한것이다.그이유는3년간의방역정책이심각한문제를낳았기때문이다.천문학적방역비용,이로인한지방정부재정적자와부채증가,실업률증가,경제성장률하락가속화등으로더는제로코로나정책을고집할수없는상황에이르렀다.또다른계기로이른바‘백지시위’라는대중적저항을꼽는사람도있다.하지만그보다더큰이유는지방이제로코로나정책을‘사실상’폐기하는방향으로몰고갔고,이에따라중앙정부가제로코로나정책을고수할동력을상실했다고볼수있다.

위기에특화된과감한정책인가vs.막대한희생이따르는무모한정책인가
‘운동식정책방식’의성과와전망

중국정치의대표적인특징인‘운동식정책방식(운동방식)’이란중앙이결정한정책목표를달성하기위해국가관료조직뿐만아니라사회단체와일반대중을총동원해정책을집행하는방식을말한다.일상시기에는‘관료적정책방식’(관료방식)으로운영하다가,국가적위기에직면하면운동방식을사용해과감하고신속하게정책을결정하고집행한다.덕분에중국은신속하게위기상황을통제할수있었고종국에는신규확진자발생을막을수있었다.다만정확한상황판단이어려운경우정책을재빨리변경할수없고,사회와개인에게막대한비용과희생이따른다는점등명백한한계는있다.이런면에서중국은‘코로나와의인민전쟁’에서승리했다고할수있고,혹은그렇지않다고도할수있다.

일부의예측과는달리저자는앞으로중국이국내외적위기에봉착하더라도그것이곧바로정치위기,즉공산당일당체제의위기로발전할가능성은크지않다고분석한다.즉,중국은앞으로다가올위기에쉽사리굴복하거나무너지지않을것이다.사스(SARS),그리고3년간의‘코로나와의인민전쟁’까지도위기에대응하는통치능력과체계,즉운동방식과운용능력을여실히보여주었기때문이다.