이창곤
저자:이창곤
사무금융우분투재단의이사장.나눔과미래,돌봄과미래등각종민간법인과재단,학회등에서이사로참여하고있으며,중앙대사회복지대학원에서복지사상,녹색복지,복지정치등에관해다년간강의하고있다.
한겨레신문사에서오랫동안기자와간부로일하면서복지를중심으로노동,주거,환경등사회정책이슈에특별한관심을쏟았다.사회부기동취재팀장,정치부대선기획팀장,지역편집장(전국부장),한겨레사회정책연구소장,논설위원,한겨레경제사회연구원장겸한겨레통일문화재단상임이사등을역임했다.대안담론공론장인〈소셜코리아〉창간에참여하고,편집인(겸편집위원장)을맡았다.
지은책으로는《복지가왜권리일까?》《복지국가를만든사람들-영국편》《진보와보수미래를논하다》《어떤복지국가에서살고싶은가?》《추적,한국건강불평등》(편저)등이있고공저로《복지의문법》《불평등한국,복지국가를꿈꾸다》《성공한나라불안한시민》《18그리고19:18대대선으로본진보개혁의성찰과길》《복지한국만들기》등이있다.공동번역서로《선진자본주의경제에서의성장과복지》가있다.
추천의글
책을펴내며
1장정책의정치학:대한민국정책생태계의오작동
01.왜정책에주목해야하나:대한민국정책과정에대한근본적질문
02.문제인식:늦은인식,늦은대응…한국은어떻게저출산의덫에빠졌나?
03.정책의속성:정책은근본적으로정치다
04.정책생태계1:폐쇄적인정책논의의장,조선업난맥상을키우다
05.정책생태계2:윤석열행정부의정책은왜길을잃었나?
2장무능한정점혹은위대한조율사:최고결정자의일그러진초상과책임의무게
06.정책결정자대통령1:정책성공과실패의가장큰변수,‘최고정책결정자’
07.정책결정자대통령2:한국대통령,“정책정당의아들”일수는없는가?
08.대통령비서실1:정책결정의컨트롤타워인가,민의의차단막인가
09.대통령비서실2:대통령실의일방적정책결정이문제인진짜이유
10.경제부처1:선출되지않은‘곳간지기권력’
11.경제부처2:왜정부의실패는반복되는가?
12.정당1:한국정당은왜‘정책정당’이되지못할까?
13.정당2:정당이시민의고통과절박함에응답하려면
14.국회:길잃은‘정책결정자겸정책집행감시자’
15.사법부1:물음표위에놓인대한민국의‘사법적정책결정’
16.사법부2:‘사법적정책결정’의빛과그림자
17.싱크탱크1:가장다채로워야할‘정책의산실’
18.싱크탱크2:대한민국싱크탱크,‘99년체제’를넘어새길로
3장칼날위에선시민사회정책행위자들:책임,역할,그리고변화의모색
19.시민단체1:시민없는시민운동을넘어,‘시민의자리’로
20.시민단체2:성찰과모색으로일구는‘연대의힘’
21.노동조합1:배제와고립을넘어희망이되려면
22.노동조합2:‘정교한돌팔매’와‘구경꾼의호응’
23.사용자단체1:‘숨은정책행위자’자본의힘
24.사용자단체2:권한과영향력만큼‘책임’도다하고있는가?
25.이익집단1:의협,대한민국보건의료정책의‘슈퍼갑’
26.이익집단2:정책결정이사익집단의‘포획’에서벗어나려면
27.대학교수1:‘사회참여형지식인’부터‘권력의들러리’까지
28.대학교수2:‘지식인아닌직업인’은무엇으로사는가
29.언론1:고장난‘민주주의의신호등’
30.언론2:비난과냉소를넘어‘도전의공론장’으로
31.시민(주권자)1:나라의주인이공론장주도하는그날을기대하며
32.시민(주권자)2:내란을저지하고역사를새로쓴대한민국주권자
4장정책생태계의혁신과뉴비전을향하여
33.혁신:왜정책생태계의혁신인가?
34.국가비전:‘뉴비전2045’
참고문헌
대한민국정책생태계는왜오작동하는가?
‘정책생태계’는단순한행정절차가아니다.다양한정책행위자들이상호작용하며문제를풀어나가는유기적시스템이며,한사회의자원이어디로흘러가는지,누구의고통이우선순위에놓이는지를결정하는‘정의의문제’다.하지만우리나라정책이오작동하는가장큰이유는폐쇄적인의사결정구조,즉정책생태계가경직되고닫혀있기때문이다.
이를극명하게보여주는대표예시중하나가저출산정책이다.2026년기준,대한민국은출산율이1명미만인‘인구비상사태’국가인데이는문제를제대로인식하지못하고관행적으로정책을시행한결과다.역대정부들은저출산대책에실패했는데원인은보상중심정책에있다.문재인정부는“아이를낳으면혜택을받는사회”가아니라“아이를낳아도삶이무너지지않는사회”를정책목표로삼았는데방향은옳았으나이를실현할집행속도와강도가미약했다.이처럼사회문제를해결할정책수립에서타이밍과패러다임은결정적이다.(42쪽)
2001년오이도역에서발생한장애인사망사고이후장애인단체는안전한이동권확보를요구해왔지만20년이지난지금도정책우선순위에서밀리고있다.이외에도많은정책이예산부족등을핑계로외면당한다.그러나진짜이유는정책결정에작용하는‘권력’이다.(53쪽)2022년여름대우조선해양하청노동자들은51일간파업을벌였다.쟁점은고질적병폐인사내하도급이었다.파업이끝나고4년여가흐른지금도근본적인문제는해결되지않은채남아있다.정책결정과정에이해당사자인하청노동자와노조의목소리가배제되었기때문이다.(62쪽)
2022년윤석열정부는출범한지얼마되지않아‘초등학교조기입학’정책을발표했다.사회적논의없이급조된이정책은각계의반발을불러왔다.발표한달만에정책은철회되었고교육부장관은취임34일만에불명예퇴진했다.(72쪽)2022년폭우참사로반지하거주시민이희생되었을때오세훈시장의서울시가내놓은정책은‘반지하주택전면금지’였다.위험하다는이유만으로대책없이거주자를몰아내는발상에시민들은분노했다.정책은신중해야한다.밀실에서급조된정책은실패할수밖에없기때문이다.정책결정에서는속도보다공론화가우선이다.(74쪽)
오늘날한국은저출생,고령화,불평등과빈곤,불안정노동,주택문제,기후위기등복합적인사회문제에직면해있다.이러한시대에필요한것은더많은정책이아니라더효과적인정책,그리고그정책을가능하게하는민주적결정구조다.하지만일반시민은우리의삶과밀접한정책이어디서어떻게,누구에의해만들어지는지알기어려운게현실이다.밀실에서몇몇권력자들에의해수립,진행되다보니사회적약자의목소리는반영되지못했다.지금까지의정책결정과정은베일에싸인‘블랙박스’나마찬가지였다.정책에시민과약자의목소리가가닿으려면이블랙박스를자세히들여다봐야한다.이블랙박스에는정책생태계내외부에관계하는이들이누구이고어떤역할과한계를지녔는지담겨있기때문이다.
정책결정자와행위자의역할과한계
저자는기자로서의오랜현장취재경험과사회정책연구자로서의치밀한관찰을바탕으로한국의정책생태계에서대통령과대통령비서실,기획재정부,정당,싱크탱크,이익집단,언론,시민사회등정책과정에영향력을행사하는다양한행위자들을분석했다.독자들은이를통해정책이단순한기술적선택이아니라권력과책임,이해관계와가치가충돌하는정치적과정임을깨닫게된다.그리고이과정에서다양한정책행위자들이왜신뢰를잃었으며,정작당사자인시민은왜정책결정과정에서소외되었는지알수있다.
대한민국정책생태계의최고행위자는단연대통령이다.1993년김영삼정부가전격적으로시행한금융실명제,김대중대통령이전환점을마련한국민기초생활보장제도가좋은예다.반면1989년여야만장일치로국회를통과한국민의료보험법은당시노태우대통령의거부권행사로좌초했다가2000년이되어서야시행됐다.(82쪽)이처럼대통령과,대통령을보좌하는‘비서실’은정책결정과정에서핵심적인역할을수행하는데이는대통령한사람에게권력이집중되어있음을방증한다.이를극복하려면대통령의권한을분산하고정당과국회의위상을조정해야한다.(108쪽)
정책생태계에서막강한권한을지닌또다른집단은경제부처관료들이다.이들은‘예산편성권’을무기로각종정책에깊숙이개입해왔다.기재부출신들이대통령실과주요행정부처,공공기관등권력의핵심에두루포진하면서이른바‘모피아’를형성했다.그들의협력없이는어떤정책도성공하기어려운게현실이다.재정민주주의실현은예산시스템개혁이있을때비로소가능하기때문에,이재명정부는기획재정부를재정경제부와기획예산처로분리하여경제정책과재정정책간상호견제를꾀하고있다.(131쪽)
1945년집권한영국노동당은건강보험(NHS)과공공주거정책등을도입했다.노동당은시민의정치적에너지를기반으로정책을통해복지국가의기틀을세웠다.영국을포함해서구유럽의역사에서복지국가는정책정당의기획물이었다.그러나한국의정당은정책정당역할은수행하지못하고있다.(151쪽)선거때마다주먹구구식으로내놓는정책은지속성을담보하지못한다.대통령과경제부처눈치를보느라제역할을못하는국회도마찬가지다.이들을견제하고감시해야할노동조합과시민단체,사용자단체,이익집단,언론,학계등은어떤가?
참여연대(참여민주사회와인권을위한시민연대)를비롯한시민단체는국민기초생활보장법제정,의료보험통합과의약분업시행,국민연금개혁정책등을주도하며존재감을발휘했으나최근에는“시민없는시민운동”이라지적받으며위기를맞고있다.이명박·윤석열정부의탄압과언론의적대적보도등외부적요인은물론운동방식의경직성과현장성상실등내부적요인이함께작용한결과다.(218쪽)또한복지정책을선도하는북유럽국가의노동조합과달리우리나라노조는노동시간단축이나최저임금인상등에서정책적성과를거두고는있으나여전히정책결정의주변부에머물고있다.실업보험제와아동수당등을제도화하는데기여한스웨덴산별노조처럼,국내노동조합은비판자를넘어대안설계자로서정책전문성을제고해야한다.(234쪽)
과거윤석열정부가의대정원정책과관련해2000명증원안을발표하자의협은집단행동에나섰고이른바‘응급실뺑뺑이’로인해수많은사람이희생되었다.이재명정부출범이후2027학년도부터5년간의대정원을연평균668명씩늘리고지역의사로선발하기로했으나의협의반발은여전하다.이처럼시민의생명과직결된정책의경우전문가집단의독점적권한에휘둘리지않는치밀한설계와설득이필요하다.(266쪽)무엇보다그동안정책수혜자나대상으로머물러있던시민(주권자)이이제연대와감시를통한정책의주인이되어야한다.저자는이를위해정책생태계의혁신과‘뉴비전2045’을제안한다.
정책생태계의혁신과새로운국가비전이필요하다
대한민국정책생태계는이해관계자,정치권력,전문가,시민이복잡하게얽혀작동한다.그안에서한국정책생태계의구조적모순을혁파하고민주성과투명성을높일방법은무엇일까?정책생태계를바꾸려면전면적인혁신이필요하다.대통령과관료에집중된권한을국회,지방정부,시민사회등으로분산하는‘열린정책생태계’가이행되어야하고시민의회,주민참여예산제등숙의민주주의를제도화해야한다.기성정당은시민사회의파편화된이해관계를공공의의제로엮어내는‘정책정당’으로거듭나야한다.
미디어환경이급변하는현실도숙제다.공론장이혐오와가짜뉴스로왜곡되고있는오늘날디지털공간의책임구조를확립하여건강한토론장을구축해야한다.사회적대화야말로좋은정책을구상하고이를구현할토대이기때문이다.예를들어정책실험은불확실성을제거하는좋은방법으로,2017~2018년에핀란드가실시한‘기본소득’실험이대표적이다.핀란드는‘실험하는핀란드’라는슬로건아래총리실산하정책실험전담조직을두고있다.우리나라의‘시범사업’도이와비슷하다.최근보건복지부가추진하는지역사회통합돌봄(커뮤니티케어)이나상병수당제도역시실험적인성격이강하다.이러한실험은정책혁신을가속화한다.(371쪽)
대한민국정책생태계의근본적인체질개선을위한비전수립도필요하다.과거노무현정부는‘비전2030’을수립하여,사회복지지출을선진국수준으로끌어올리겠다는파격적인목표를제시했다.문재인정부는‘혁신적포용국가’를기치로‘비전2045’를수립했다.결과적으로뜻을이루지는못했으나정책일관성확립에필요한시도였다.미국은4년주기로미래예측보고서를발간한다.유럽연합은공동의비전리포트를통해방향성을공유하고독일은‘사회국가개혁위원회(KzSR)’을통해2029년까지중장기개혁안을도출한바있다.우리에게도이러한‘미래전략생태계’의제도화가절실하다.저자는대통령직속국가미래전략위원회설치와미래비전(뉴비전2045)구축을제안한다.대한민국이‘녹색복지국가’라는비전아래그린뉴딜과녹색경제를통해지속가능한생태경제시스템을구축하는것이다.이는복합위기를극복하고미래기획형국가로나아갈가장효과적인길이다.(385쪽)
정책의실패는정치의실패이고,민주주의의실패는국가의실패로이어진다.결국정책의실패를피하기위해서는시민이주도하는숙의민주주의가중요하다.이책은우리사회가숙의민주주의로가는길을모색하는데중요한통찰과비판적이해를제공한다.정책을연구하는학자뿐아니라정책생태계의주요행위자들,그리고더나은사회를고민하는모든시민에게꼭필요한필독서인셈이다.