헌법제정을넘어국가건설의주체로서제헌국회를다시보다
대한민국의토대가이루어진생생한현장의기록
대한민국의시작을이야기할때대개헌법과정부수립을떠올린다.그러나한나라가실제로‘국가’로작동하려면헌법만으로는충분하지않다.행정과사법과국방의조직을세우고,세금을걷고치안을확립하며,국민이정치에참여할통로를만들고,토지와부(富)의분배질서를다시짜야한다.이방대한작업을2년이라는짧은시간에,그것도경험없는신생국의조건에서감당한것이바로제헌국회였다.
저자는미국비교정치학자들이제시한국가건설의다섯가지요건인침투(행정력),참여,일체감,정통성,분배의틀을빌려제헌국회의성과를체계적으로재구성한다.헌법제정과정부구성으로국가제도를세우고(침투),보통선거와선거법으로정치참여의원리를확립했으며(참여),국호·국기·연호를정해공동체의상징을마련하고(일체감),절차적민주주의의규범을다졌으며(정통성),농지개혁과경제조항으로분배의기틀을놓았다(분배)는것이다.이책은흩어져있던제헌국회의업적을이틀안에서하나의국가건설서사로꿰었다.
그리고이책은제헌국회를‘의회’로서진지하게평가했다.제헌국회는남조선과도입법의원등앞선기구와달리보통·평등·직접·비밀선거로구성된최초의대의기구였다.의장단과상임위원회체계,국회법과교섭단체,예산심의와국정감사등오늘날까지이어지는의회운영의기본틀을이시기에확립했다.대통령과행정부에일방적으로휘둘리지않은‘의회우위형’국회였음에도주목할필요가있다.이체계에서이승만대통령조차국회를자주찾아설득하고협조를구해야했다.이사실은이후대통령우위로굳어진한국정치의현실과비교하는흥미로운계기가된다.
제헌국회회의록의생생한발언과당시신문기사를풍부하게인용해,논쟁하고타협하며나라의기틀을세워간사람들의목소리를오늘의독자에게들려주는『국가의탄생』은대한민국의기원을새롭게이해하려는시민과연구자모두에게,우리정치시스템의뿌리를향한정확하고도애정어린안내가되어줄것이다.
제헌국회의사명과역할
해방과분단속에서출발한신생국대한민국은‘국가건설(statebuilding)’의과제를안았다.이는국민국가수립(nationbuilding)과구분된다.침투·참여·일체감·정통성·분배라는국가건설의다섯요건에비추어볼때제헌국회는한국의회정치의진정한출발점으로써대표·입법·감시·숙의·예산·정부구성·불만해소라는역할을충실하게수행했다.
신생국의제도적골격을어떻게세웠나?
제헌국회는헌법제정(개원,헌법기초위원회,본회의심의)에서시작해정부조직법·법원조직법·국군조직법을통한정부구성,‘대한민국’이라는국호의결정과국기·국가·국경일·연호의확립,‘인민’과‘국민’을둘러싼논쟁등공동체의일체감을만드는상징작업을살핀다.또한,보통선거법제정과5·10선거,정치적평등과남녀평등등참여와정통성의문제,그리고경제조항과농지개혁을통한분배의기틀까지,국가의골격을잡아나갔다.
명실상부한의회
이책은5·10선거로구성된제헌국회의인적·정치적구성(대한독립촉성국민회·한국민주당·무소속등세력분포와여성후보의도전)을분석하고,초기정당정치의태동을살핀다.이어단원제채택,국회법제정,교섭단체,예산안심의,국정감사등의회운영의제도화과정을정리하고,대통령의법률안거부권행사,반민특위활동,내각제개헌논란을통해대통령과국회의관계를짚는다.이책에따르면제헌국회는행정부를실질적으로견제한‘의회우위형’국회였다
제헌국회를어떻게평가할까?
안보불안과경제적궁핍,경험의부재라는어려운조건속에서도제헌국회는‘혁혁한노력’과‘상당한성과’를거두었으며,‘황무지에나라를만드는’국가건설의시대적사명을완수해신생독립국이국가로서기능할토대를놓았다고평가할수있다.우리정치시스템의기초를마련한‘건국의아버지들’로서제헌국회에대한더면밀한분석과애정어린재평가가필요하다.
책속에서
이에비해남쪽의대한민국은국가건설과정에서어려움이컸다.안보상위협이되는적대적공산국가와의대치,공업이집중된북한경제와의단절,해방이후환국한인구와월남민으로인한인구의급증등이모두초기국가건설을어렵게하는요인이었다.또한,분단으로인한일체감(identity)이나정통성과관련된남북간의정치갈등역시국가건설에어려움을더했다(Kim2009:133).이처럼신생국대한민국은국가경계,국가기관,체제에대한무조건적정당성의결여,불충분한사회통합(cohesion),국가의근본이슈에대한합의의부재(Kim2009:123-124)등으로인해고충을겪고있었다.대한민국은새로운국가수립에대한국민의기대감이나요구는높았지만,국가역량은대단히미흡한(Kim2009:124)‘취약국가’(이택선2020)였다.
【제1장_I.국가제도건설-021쪽】
행정부각료의명단을보면한민당출신이눈에많이띈다.김도연,민희식,전진한,이인,장택상,윤치영,허정등이한민당계인사들이었다.그러나실제로는윤치영은한민당을탈당했고김도연은이대통령과의개인적인친분으로입각했다.전진한,민희식등은한민당의비정통파였고허정은이승만의추종자로알려져있었다.또한,이인과장택상도이미한민당과관계를끊어사실상관련이없는상태였다(심지연1987:198).외형상한민당계가여러명입각한것처럼보여도실상은한민당이철저하게배제된것이었다.한편,국무총리를원했던김성수에게이승만은재무장관직을권했지만,김성수는이를거절했다.
【제2장_II.정부구성-126쪽】
농지개혁법은1950년2월에야최종확정되었지만,대한민국정부수립이전인헌법제정과정에서이미농지는농민에게분배한다는헌법규정이만들어졌다.또1948년9월30일이승만대통령의국회시정연설에서도농지개혁에대한강한의지가표출되었다.국회에서농지개혁법안에대한논의를시작한것이1949년3월10일이었고,첫법안을통과시킨것이1949년4월27일이었다.그런점에서볼때당시사회적으로농지개혁을당연한것으로예상하고있었다.이때문에농촌에서는지주와소작인간의농지매매가이미이뤄지고있었고,정부에서도상당한실무준비를하고있었을것이다.
【제2장_V.경제와분배-281쪽】
30인이상으로교섭단체를구성하자는주장은소수파의사반영,그리고정당정치의미약함이라는현실적이유,그리고충분한토의시간을보장받아전문적지식을발표할수있게해야한다는주장에부딪혀좌절되었다.[…]교섭단체구성원을20인이상,30인이상두개의안을놓고표결한결과재석133,가67,부37로20인으로결정되었다.그후“단체교섭회는각단체의소속의원수의비율에의하여발언권을지명하여의장에게발언을통지할수있다”는조항을두고논란이일었는데,결국원안그대로통과되었다.
【제3장_III.의회정치-337~338쪽】
2년이라는짧은임기와시간의촉박함,안보의불안정이계속된상황,경제적으로어려운환경,처음겪어야했던미지의영역등제헌국회를둘러싼여러조건을감안할때,이들은‘혁혁한노력’그리고‘상당한성과’를거두었다는평가를받아야할것이다.이책의서두에서인용한글처럼,제헌국회의원들은허허벌판,황무지에들어가그땅을갈고개척하는일을해야했다.제헌국회는“황무지에나라를만드는”(한국정신문화연구원2004:178),곧국가건설의시대적사명을부여받았고,어려운환경에서도신생독립국대한민국이국가로서기능할수있는토대를마련했다.
【제4장결론:제헌국회의역사적의미-438쪽】
