Ⅰ.배경및목적
○접경지역은향후통일시대에남북을연결하는최우선적통과지역임과동시에남북교류ㆍ협력시험장으로서의성격을가짐.
○접경지역에서는국토의균형있는개발이라는측면에서통일적이고체계적인정책프로그램이필요하고각부처및지방자치단체등의경쟁적개발계획이자연환경훼손으로귀결되지않도록,생태적및역사적가치의지속가능한보전및이용을위한대책또한요구됨.
○남북접경지역의발전과관련하여,정책적인차원에서이미2011년에접경지역발전종합계획이수립된적이있지만,이러한계획은제대로실천되지않아그에관한가시적이고구체적인발전사업은이루어지지않았음.
○그리고남북한접경지역은하나의법률체계로규율되지않을뿐아니라남측접경지역에적용되는법제도와접경지역과관련된정책간의모순되는면도있는상황임.
○법적인차원에서「접경지역지원특별법」이이미제정되어있지만,이법에대해서는많은문제점이지적되고있고이를보완한새로운법률의제정필요성등이제기되고있음.
○따라서,그동안의접경지역에관련된법적논의를비판적으로검토하고,해외접경지역의사례에대한연구를통한유의미한시사점을도출할필요가있음.
○이와관련하여본보고서는첫째,접경지역에대해국가적차원과지방자치단체의차원에서각각추진하고있는발전방향을비교하여검토하고,이러한정책적관점이반영되어있는관련법령과제도를검토하여그적실성을평가하고규범적정합성의관점에서문제점을도출하고자함.
○둘째,남북관계의발전과교류ㆍ협력의관점에서남북한사이에추진된접경지역에관한규범체계로서다양한남북합의서를분석하고,남북교류ㆍ협력에있어서극복해야할규범적과제인유엔의대북제제에대해서도검토하여남북관계의발전과교류ㆍ협력을위해유익한규범체계의방향을제시하고자함.
○셋째,접경지역에대한해외의사례를참고할수있도록체제전환의과정에서접경지역을관리하고접경지역의발전을위해추진한법제도적사례를검토하여접경지역의관리와평화통일을위한중요한시사점을제공하고자함.
○넷째,접경지역을효율적이고합리적으로발전시키기위한정책적기본방향을법치국가의틀에서체계적이고통일적으로추진할수있는법제도의개선과과제를제시함.
Ⅱ.주요내용
▶접경지역에대한정책과법제도
○접경지역발전정책현황
-접경지역과관련된발전정책은2000년대후반부터접경지역지원특별법의강화및비무장지대평화적이용방안,DMZ세계생태평화공원조성등부처별개발및이용중심의계획이다변화되었지만개발및이용을위한계획에비해접경지역을보전하기위한정책은약화되었음.
-그리고접경지역과관련된국가기관및지방자치단체차원의여러정책은일반적인통일정책과유사하게남북관계의상황에영향을많이받고있고,대외여건에따른정책부침으로정기적관점의연속성있는보전및이용계획은미흡하며주요정책및계획들이제한및중단되거나연구또는시도단계에머무르고있음.
○접경지역관련법제도
-접경지역에는「접경지역지원특별법」,「군사기지및군사시설보호법」,「수도권정비계획법」,「국가균형발전특별법」,「자연환경보전법」,「국토의계획및이용에관한법률」,「문화재보호법」등이적용되거나관련성을가짐.
-하지만「접경지역지원특별법」은행정안전부가,「국토기본법」과「수도권정비계획법」은국토교통부가,「군사기지및군사시설보호법」은국방부가소관하는등각법률의소관부처가다르기때문에관련된중앙부처의협조및협의가원만하게이루어지지않는경우에는「접경지역지원특별법」의실효성은약화될수없는구조적인취약성이존재함.
-특히접경지역에대한지원을목적으로제정된「접경지역지원특별법」의경우제3조에접경지역의이용,개발과보전에있어서「국토기본법」,「수도권정비계획법」과「군사기지및군사시설보호법」이우선적용된다고정하고있어서실효성이반감되고,이와같은중첩적규제는접경지역의개발및보존이모두이뤄지기힘들게만들고있음.
-이외에도접경지역에는대한민국의법률뿐만아니라「군사정전협정」,여러남북합의서및유엔과미국의대북제재가적용되고있고,남북한간에구체적으로접경지역의개발및보존과관련된합의서는체결되지않았음.
-현재와같은대북제재하에서는접경지역에서남북간의교류ㆍ협력사업을진행하는것은현실적으로쉽지않을것으로판단됨.
-접경지역의개발및보존과관련된법률제ㆍ개정안은20대와21대국회에서모두다수제출되었으나접경지역의개발및보존과실효성을갖는제ㆍ개정안이통과되지는못했음.그러나접경지역관련법률에대한제ㆍ개정안이지속적으로제출되고있는것은접경지역관련법제도에대한보완이필요하단인식이존재한다는것을보여줌.
-남북관계가언제다시개선될지는예측하기힘들다는점을감안하면접경지역에적용되는발전정책은접경지역에서남측지역에서부터라도우선적으로적용될수있는정책을수립하고실행할필요가있음.
○결론
-접경지역을둘러싼상황을고려했을때접경지역남측지역만이라도우선적으로개발및보존하기위한정책을수립및시행하기위해서는접경지역에적용되는법률체계를체계화시킬필요가있음.
-이를위해서는첫번째로접경지역에적용되는법률들의우선순위를결정해야하고,두번째로보존과관련된내용이법률에명시되어야하며,세번째로법률체계에는접경지역의특수성이반영되어야하며,네번째로개발과보존이균형적으로이뤄지기위해서는관련정책을논의하는의사결정구조를마련하고,다섯번째로접경지역이남북교류ㆍ협력사업에활용될수있는근거를마련해야할필요가있음.
▶해외사례
○독일
-동서독은동독이1961년에베를린장벽을세우고동서독접경지역에경계초소를세우고군부대를배치하고,1963년까지동서독간의교류를극도로제한했던시기에도동서독간의교류가전면적으로끊어진것은아니었음.
-동서독은이와같이교류하는과정에서상대의필요를발견했고,상호간의필요에의해교류ㆍ협력사업을진행했고,접경지역에서의교류ㆍ협력사업도그와같은맥락에서진행되었음.
-접경지역에대한동서독의합의는1972년12월21일에체결한「기본조약」에서이뤄졌는데,「기본조약」제3조는동서독간의경계선에대한불가침에대한내용을정하고있었고1973년1월31일에체결된부속의정서에는경계선에대한문제를담당할접경위원회(Grenzkommission)의설치와그역할에대한내용이포함되었음.
-접경위원회는크게두가지기능을했는데,그첫번째기능은동서독간접경선을지도상명확하게확장하는것이었고두번째는수력관리,에너지공급과재해방지와같은현안을논의하는것이었음.
-서독의경우접경지역에서접경지원법을제정하기전에사안에따라공공사업을접경지역에우선적으로발주하거나지역경제지원사업에따라접경지역에대한지원을제공했고,접경지원법을제정한이후에는접경지원법에근거해서접경지역에대한지원을제공했음.
-통일후독일에서는접경지역의개발및보존에대한주장이모두제기되었으나통일직후부터해당지역의자연을보호하고보존해야한다는환경단체들의주장과이를위한노력은그뤼네스반트를보존하는것을가능하게했음.
○키프로스
-남키프로스는국제사회에서키프로스의유일합법정부로인정받고있고북키프로스는터키외의국가들로부터는인정받지못하고있음에도불구하고남북키프로스는2003년부터상호간에자유롭게상대지역을방문을허용했고,그에따라실질적인교류가상당한수준으로이뤄있음.
-매우경직되어있던남북키프로스의교류ㆍ협력사업은남키프로스가EU에가입한2004년을전후해서변하기시작했음.
-EU의회는2004년4월29일에GreenLineRegulation을통과시켰고그규정은남북키프로스간에사람과물건의이동에대한원칙을정하고있고접경지역은UN군이지키고있음.
-이와같은GreenLineregulation덕분에남북키프로스간에는상당한수준의인적,경제교류가일어났을뿐아니라북키프로스지역은그과정에서EU의지원을받았을수있었음.
-EU와UN군이키프로스의평화와남북키프로스간교류의활성화에기여하고있는것은남북관계에서도접경지역에서남북한간의교류ㆍ협력사업을진행하기위해서는국제기구와국제사회의지지가필요하다는것을보여줌.
-따라서접경지역에서남북간의교류ㆍ협력사업을활성화시키기위해서는남북관계의특수성을국제사회에서인정받고,남북간의통일을지지받을수있는환경을조성하기위한조치들이병행될필요가있음.
○홍콩ㆍ심천
-홍콩과심천은홍콩이중국으로반환되기전까지법제도적으로완전히분리되어있었고,1997년에통합된이후에도일국양제를통해같은국가안에서도다른제도가양립하고있었음.
-홍콩과중국과의관계에는여전히일국양제가적용되고있지만홍콩과중국은거의대부분영역에있어서실질적으로관세를폐지하고경제적으로는하나의광역경제권이되어가고있음.
-홍콩과심천은지리적으로인접해있다는점과주민들이비슷한문화를향유한다는점이경제영역에서교류ㆍ협력사업을진행하는데유리하게작용했고,홍콩과심천은지리적으로접경지역을갖고있다는것을활용하여단순히경제영역에서교류ㆍ협력사업을진행하는것을넘어서지리적인접성을경제영역에서의통합을시도하고있다는점이특징적임.
-홍콩과중국,그리고홍콩과심천의경제영역에서의교류ㆍ협력사업은남북관계에있어서도지리적인접성,즉접경지역을활용한경제적교류ㆍ협력사업을진행하는것이북한의입장에서도수용하기가상대적으로수월할수있음을보여줌.
○결론
-해외사례에포함된세접경지역은인적교류가활발하게이뤄졌다는공통점을갖고있음,이는남북관계에서도인적교류가활발하게이뤄질필요가있음을보여줌.그리고이를위해서가장우선적으로해결되고추진되어야할것은상호간의통행에대한문제를해결할필요가있음.
-또한세접경지역은또한교류ㆍ협력사업이점진적으로확대및확장되었다는공통점을가짐.이와같은점에비춰봤을때남북관계에서교류ㆍ협력사업을진행하는과정에서는명확한방향성을가지고지속적으로,작은영역에서부터사업을진행하고,그영향이접경지역에서의사업으로확장되도록하는것이바람직할것으로판단됨.
-세접경지역은또한상호간의필요를충족시켜줄수있는영역에서사업을진행했다는공통점을가짐.이와같은점에비춰봤을때접경지역에서남한의필요에의해북한과교류ㆍ협력사업을함에있어서는북한의필요를파악하고남한의필요를충족시키는것에대한대가로북한에제공할수있는지원에대한논의를함께진행할필요가있을것으로판단됨.
-세접경지역의사례는또한개발과보존사업이균형을이룰필요가있다는것을보여주고서로다른체제를가진국가들의접경지역에서는상호간의존중하에사업이진행되어야할필요가있다는것을보여줌.
▶접경지역발전을위한법제도개선방안
○법제도화의기본방향
-접경지역에적용되는법제도와정부부처및지방자치단체의정책들은국토의균형발전에기여하고,접경지역에거주하는주민들이거주하고있는지역으로인해기본권을제한받지않고살아가는데기여할수있어야함.
-접경지역의지리적특성을고려했을때접경지역에적용되는법제도와정책은남북한의화해를기초로교류ㆍ협력을증진시키는방향으로설계되어야하고,접경지역에적용되는법제도는대한민국헌법이규정하는평화통일의원칙에도부합해야함.
-한반도의분단에는남북한사이의국내적요인과국제적요인이깊이관여되어있는바,남북관계는국제법적성격을가질수밖에없으며,남북교류ㆍ협력과평화통일의과정에서도국제법적으로해결해야할과제가많은바,접경지역을규율하는법제도는국제법과의조화를이뤄야함.
○접경지역발전을위한특별법의제ㆍ개정안
-본보고서는접경지역과관련하여국토의균형있는개발의측면,남북교류ㆍ협력의전진기지로보는측면,환경적가치의지속가능한보전의측면을모두고려하기위하여,「접경지역지원특별법」이외에통일경제특별구역또는평화경제특별구역
