공공감사 : 성과감사의 역할과 방법론 (양장)

존번경

저자:존번경(SirJohnBourn,1934~2022)
영국런던출신으로런던정경대에서경제학박사학위를받았으며경제관료로재무부,국방부등을두루거친후1988년감사원장으로임명되었다.2008년까지감사원장으로있으면서정부의역할확대등급변하는공공감사환경하에서성과감사의정착등을통해영국감사원을근대적인감사기구로성공적으로전환시켰다는평가를받았다.세계은행(WorldBank),국제연합(UN),세계감사원장회의(INTOSAI)등의공공감사관련자문과개혁어젠더에서핵심적역할을했으며,런던정경대학교와브라이턴대학교등에서초청교수와석좌교수를역임하였다.

역자:김성준
서울대학교국제경제학과학부와대학원을졸업하고,뉴욕대(NYU)에서경제학박사학위를받았다.2000년박사특채로감사원생활을시작했으며미국감사원VisitingFellow,인도네시아츠나미복구사업감사자문단,ASOSAI(아시아감사원장회의)팀장,OECD감사위원회전문위원,감사연구원연구부장등을역임하면서감사실무와해외제도의전문가길을걸어왔다.2018년감사원퇴직후세계은행에서개도국감사원역량개발프로그램에참여하기도했으며,지금은공공부문의감사,내부통제,리스크관리에관한연구와컨설팅활동을하고있다.

역자:전광춘
서울대학교경영학과와뉴욕주립대(SUNYAlbany)행정학석사(MPA)를마쳤고,연세대학교박사과정(기술정책과정)을수료하였다.행정고시를거쳐1994년감사원에서공직을시작하여전략감사단장,재정경제감사국장,기획조정실장,제1사무차장등을맡았다.맞지않는옷이라늘버거워했던자리를2021년에야내려놓을수있었다.‘사람,프로세스,관계’라는세가지키워드로공공감사를되짚어보는책을준비중이다.

저자서문
감사의말

1장들어가며
1.1현대의공공행정
1.2국가감사의전통
1.3이책의구성과논의

2장왜관료제는작동하지않는가?
2.1공공사업의지연,사업비초과,기대효과미달성
2.2공공프로그램실패의원인
2.3관료제의근본적결함
2.4문학작품에서얻을수있는통찰
2.5관료제로인한폭넓은문제들
2.6관료제의결함을심화시키는전통적인감사
2.7요약

3장결과분석의실패
3.1재정가치는어떻게확보되는가?
3.2전통적인산출물개념은재정가치를표현할수없다
3.3공공선택론
3.4비용편익분석과비용효과분석
3.5성과감사
3.6결과에대한초첨강화
3.7보다정교한진단과분석기법
3.8요약

4장효과적인감사는어떻게가능한가?
―코치와멘토로서의감사인
4.1어떻게개선을확보할수있을까?
4.2주제에적합한방법론사용
4.3참여자들이각자의위치에서부여하는의미
4.4‘공공책무성’개념의이해
4.5사회인류학적접근의타당성
4.6코치,멘토로서의감사
4.7결론
4.8요약

5장민영화―관료제의대안이될수있는가?
5.1민간과공공부문의접근방법비교
5.2민영화과정에서비롯되는공통적이슈
5.3민영화의성과확보
5.4민영화의성공적추진을위한전제조건충족의중요성
5.4.1민영화성공을극대화하기위한자산재구성
5.4.2바람직한매각전략
5.4.3중장기과제에대한대응
5.4.4필요한역량의보유
5.5결론
5.6요약

6장민자사업―관료제의또다른대안
6.1최대한유리한민간참여계약조건의확보
6.2최적의프로젝트가선정되었는가?
6.3적정한PPP/PFI절차가적용되었는가?
6.4최선의제안이선정되었는가?
6.5계약이합리적인가?
6.6PPP/PFI운영단계에서장기적인재정성과의확보
6.6.1원하는것을제공하고또얻고있는가?
6.6.2다른대안과비교했을때그이상을하고있는가?
6.6.3민자방식이전체조달시스템내에서잘작동하는가?
6.7미래를향한최적사례
6.8미래에대비한질문
6.9요약

7장규제―관료제의촉수
7.1관료제와규제증가－바람직한원인과바람직하지않은원인
7.2규제의숨겨진해악
7.3감사기구의제한된역할
7.4규칙과규제에집착하는사회
7.5요약

8장시민의니즈충족―공공서비스의질
8.1질높은공공서비스확보의장애요인
8.1.1과도하게복잡하고비대응적인서비스
8.1.2효율적,효과적서비스전달의실패및교훈
8.1.3다양성증가와고객니즈파악에대한대응지연
8.1.4기초적인서비스정보전달미흡
8.1.5혁신유인미흡
8.1.6민원및행정심판제도미흡
8.2공공서비스질의개선
8.2.1권리헌장이과연소비자로서의시민들에게타당성을갖는지
8.2.2소비자들의니즈를이해하고귀기울이는지
8.2.3니즈를예측하여선제적으로대응하는지
8.2.4현장담당자의의견에귀기울이는지
8.2.5서비스를재설계할때신기술을효과적으로활용하는지
8.2.6정보에기반한선택이이루어지는지
8.2.7파악된니즈를중심으로서비스를구축하는지
8.2.8성과에대한공공책무성과투명성이확보되는지
8.3공공감사에주는시사점
8.4결론
8.5요약

9장리스크기피혹은리스크무지
9.1리스크무지와관료제
9.2기술의적용
9.3사람들의행태
9.4정보의비대칭성
9.5기관들간의상호의존
9.6언론의영향
9.7리스크관리만능주의
9.8효과적인리스크관리를위한요건
9.8.1최고위층의의지
9.8.2전달채널에서의시너지
9.8.3공통리스크에대한이해와관리
9.8.4신뢰할수있고적시성있는최신정보
9.8.5철저한조사및문제제기
9.9결론
9.10요약

10장부정,절도,부패에의취약성
10.1부정,절도,부패행위의종류
10.2부정,절도,부패란무엇인가?
10.3용어의정의
10.4죄와벌
10.5영국이직면한문제점들:진단과치유책
10.6거시적약점:사회보장제도와세금환급
10.7미시적약점:신뢰의남용
10.8사전테스트및시범사업의실패
10.9부정행위유형의변화:개인정보도용,정보기술과조직범죄
10.10결론
10.11요약

11장프로그램및프로젝트관리
―관료제의가장약한연결고리
11.1관료제의실패
11.1.1분절된관리통제
11.1.2최고의결과보다최저가격에초점두기
11.1.3규격변경과부적절한규
11.1.4불충분한테스트와시범운영
11.2반복되는실패
11.2.1신뢰와오픈커뮤니케이션
11.2.2효과적인계약체결틀
11.2.3프로그램및프로젝트관리역량의확보
11.2.5서비스전달을위한명확한리더십과책임
11.2.6리스크관리
11.3.1큰틀에서본관리요소
11.3.2환경
11.3.3조직
11.3.4결과
11.4결론
11.5요약

12장성과의측정―명확함혹은혼동
12.1목표관리및성과의측정
12.2성과측정방식
12.3해외사례:뉴질랜드와미국
12.4영국의사례
12.5어떤개입이바람직한결과를가져왔는지밝히는것의어려움
12.6결과측정에미치는외부요인의영향
12.7일반국민,담당직원,서비스전달기관간의연계
12.8목표치설정,인센티브,보고의무
12.9공공책무성
12.10데이터품질및보고
12.11결론
12.12요약

13장감사기구의새로운역할과구성
13.1어떤결과를얻고있는가?
13.1.1감사의재무적효과
13.1.2비재무적성격의개선효과
13.1.3새로운분야와기대
13.2결론및요약

14장마무리하며
14.1함정
14.2미래

부록:성과감사방법론
A1.성과감사주제
A2.성과감사팀
A3.성과감사절차및방법
A4.성과감사기법

역자후기
참고문헌
찾아보기

공공감사의역할과방법론,발전방향을제시한‘공공감사의교과서’

『공공감사-성과감사의역할과방법론』은존번경(SirJohnBourn)이저술한『PublicSectorAuditing－Isitvalueformoney?』(2007)를완역한것이다.존번경은공공감사분야의세계적인권위자로서,이책은그가20여년간영국감사원장으로재임하고여러국제기구의중심인물로활동하면서얻은경험과시행착오,방법론을집대성한역작이다.특히‘공공감사는과연재정가치(ValueforMoney,VFM)가있는가?’라는원서의부제에서보듯,이책은공공감사가재정가치를높일수있음을보여주는데목적을두고있다.따라서방대한자료와사례분석을통해공공감사가효과적이려면,그리고그자체로VFM을가지려면과연무엇이필요한지에대해논의함으로써공공부문감사인이모든시민을위해효과적인민주정부를달성하는데기여할수있는방법을조명해준다.

시민의이익을위한공공감사-공공서비스와관료제에관한치밀한분석과비판

이책은공공서비스의수혜자이자세금납부자인시민의이익을위해공공서비스와관료제의지속적인개선을지원하고장려할수있는공공감사의잠재력을실현하기위한논의를14개의챕터로나누어제시한다.우선제1장은감사인의활동을규정하기위해현대공공행정의주요특징과성과감사(VFMAudit)를개론한후이책의주요논의를소개하고있다.제2장은관료제적절차가어떻게공공서비스목표달성을저해하고있는지를다루면서그이유를분석하고,제3장은전통적인공공감사의성공과실패를다룬다.제4장에서는비용편익및비용효과성접근방법에기초한감사결과권고안을정부가대부분수용하지만공무원의행동양식에변화를가져오는데는왜대부분실패하는지그이유를분석한다.제5장과제6장에서는관료제의대안으로서민영화(privatization)와민관협력사업(publicprivatepartnership)방식이갖는타당성과시사점,그리고공공서비스형태에대한기존의견해에미치는영향등에대해설명한다.

제7장에서는더많은규칙과규정을만들고자하는관료제적경향이갖는폐해에대해논의하며,제8장은국민을위한공공서비스의품질에대한감사문제를다룬다.제9장에서는공공부문의리스크관리가갖는의미와관련성에대해논의한후,관료제는리스크에대해보수적(riskaverse)이라는일반적인식과달리오히려리스크에무지한(riskignorant)상태일가능성이높음을보여준다.제10장에서는부정과부패를예방하기위한높은기준의중요성에초점을두고,참여자가다원화되는변화하는공공부문에서점점복잡한양상을띠는부정과부패문제가어떻게여전히중요성을갖는지살펴본다.제11장은프로젝트및프로그램관리기법의적용에관해다루며,제12장은성과측정이서비스전달의개선을방해하지않고촉진할수있는실무적방안에대해다룬다.제13장에서는외부감사인이관료제에효과적으로대응하기위한감사업무조직방안을살펴본다.끝으로제14장에서는이책의주장을요약정리한후,공공서비스전달의본질이계속변화함에따라외부감사에주는시사점을조명한다.부록에는영국감사원이VFM연구를수행할때사용하는방법론을실었다.

코치와멘토로서의감사인

이러한논의를통해드러나는저자의문제의식은명료하다.공공부문의축은관료제이다.그런데관료제는내부지향적이어서관료들은조직의‘바깥’보다는‘안’쪽을챙긴다.관료들은리스크를지지않으려하지만때로는무지하며,그래서용감하게도실패와손실을빚어낸다.그렇다면어떻게해야하는가?존번경은결국은관료들이책임있고자신있게판단을내릴수있어야한다고주장한다.그리고관료제를변화시키는데,그리고새로운제도들이자리잡고성과를이루는데감사기구와감사인의역할이중요하며바뀌어야한다고시종일관강조한다.비판자나고발자가아니라코치나멘토(coachandmentor)를지향해야한다는것이다.특히한국어판인본서는감사원에서오랜기간감사실무와연구,국제협력분야에종사했던두명의전문가가번역을맡음으로써내용을정확히전달하고보완하는것은물론,공공감사의역할과변화를고민하는이들에게저자의메시지를더욱충실히전할수있게되었다.