Description
Ⅰ. 배경 및 목적
▶ 행정기능의 전문성, 복잡성, 기동성 그리고 불가역성은 행정입법의 증대, 재량적 행정작용의 증대로 이어지며, 행정부가 국민을 위해 담당하는 행정활동의 영역은 더욱 확장되고 있음(행정국가화 경향)
▶ 행정계획은 다양한 행정형식 중의 하나임에도 불구하고, 국민의 권리의무와 직접 관련이 있는 행정행위 또는 행정소송의 대상이 되는 “처분”이 아니라는 이유에서 주류 행정법 이론 영역에서 적극적으로 다루어지지 않았음
▶ 현행 법제에서 대부분의 행정법은 하나 이상의 행정계획을 포함하고 있을 정도로 매우 많고 다양한 행정계획이 존재하고 있으나, 행정계획의 수립과 관련한 입법 상의 원칙이나 기준 등은 거의 없다고 해도 과언이 아님
▶ 법질서 내에서 체계적이지 못하거나 실효성 없는 행정계획은 행정낭비를 초래하는 결과로 이어지고 종국적으로 그 부담은 국민에게 영향을 미칠 수 있다는 점에서, 국민의 권리와 의무에 직접 영향이 미치는 행정계획이 아니라 하여 간과할 수는 없음
▶ 이 연구는 행정계획이 체계적으로 수립되고, 실행력을 가진 행정작용이 될 수 있도록 행정계획 관련 법제의 문제점을 파악하고 개선방안을 도출하며, 행정계획의 체계 정립과 실행력 강화를 위한 입법모델을 제안하고자 함
Ⅱ. 주요 내용
▶ 행정계획 일반론
○ 행정계획의 개념
- 행정계획이란 행정에 관한 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 하여 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합ㆍ조정함으로써 장래의 일정한 시점에 일정한 질서를 실현하기 위한 “활동기준”을 설정하는 것임
- 법정계획, 국정과제, 정책ㆍ시책ㆍ대책, 기본방침 등의 개념과 비교될 수 있음
- 행정계획은 급부행정의 수단, 법치행정 내지 입법의 보완, 자원의 효율적 배분, 정보제공 및 이해관계의 조정 등을 위한 기능과 역할로 확대되고 있음
○ 행정계획의 법적 성질
- 행정계획의 법적 성질은 행정계획이 모든 행정법 영역을 관통하는 일반이론의 대상이 될 수 있는가에 대한 논의에 해당함
- 행정계획에 대하여 일관성 있는 수립 요건, 절차, 효과를 정할 수 있는가에 관하여 학설과 판례는 다양한 견해로 나뉘어져 있음
- 대체로 구속적 행정계획과 비구속적 행정계획을 구분하여 전자의 경우에는 처분적 성격을 가진다는 것에는 의문의 여지가 없는 것으로 이해되고 있음. 후자의 경우 행정계획의 다면성을 전제로 그 법적 성질을 개별적으로 검토할 필요가 있다는 의견이 지배적임
○ 행정계획의 종류
- 행정계획은 거의 모든 행정 분야에 걸쳐 매우 다양한 형식으로 존재하며, 관점에 따라 여러 유형으로 구분할 수 있음. 가장 대표적인 기준은 국민의 법적 지위에 영향을 미치는지의 영향에 따른 구속적 행정계획과 비구속적 행정계획의 구별임
○ 행정계획의 내용
- 행정계획의 내용은 행정의 목표와 수단이며, 그것을 정하는 행정주체에게 형성의 자유, 즉 “계획재량”이 광범위하게 인정됨
- 계획형성의 자유라고 하여 무한정한 것은 아니며, 국민의 권리가 침해되지 않도록 하기 위한 통제방법으로서 “형량명령”이 제도화되어 있음
○ 행정계획의 수립
- 행정계획의 수립에 대하여 일반적인 규정은 없으나 중요 사항을 정하는 경우 법률의 근거를 요함
- 행정계획의 수립주체는 행정청이며, 수립절차는 개별 행정법에서 계획수립의 절차를 따로 정하고 있음. 특히 대규모 시설의 설치사업에 관한 실시계획을 수립하는 경우 다양한 이해관계를 조정하는 절차가 매우 중요하다는 점에서, 일부 행정계획의 수립에 대한 공통 내지 표준적 절차가 필요함
- 독일의 경우 일부 대규모 공익시설의 설치에 관하여 법률의 규정이 있는 경우 “계획확정절차”를 따르도록 하고 있어 참고하고자 함
○ 행정계획의 효력
- 모든 행정계획은 계획에 관련된 자의 공법관계를 형성하며 행정내부적 구속효를 가짐. 일부 구속적 행정계획의 경우 일반 국민에 대하여 직접적 효력을 미침
\▶ 행정계획 관련 법제의 현황 및 개선방안
○ 행정계획 관련 법제의 현황
- 2023년 5월 30일 기준 총 1,585건의 행정법에 대하여 “조문제목”이 “○○계획”인 규정으로 행정계획의 유형과 건수를 집계함. “종합계획”이라는 유형의 행정계획은 128개의 법률, 기본계획은 403개의 법률에 규정되어 있음
- 과학기술부, 국토교통부, 교육부, 보건복지부, 해양수산부, 산업통상자원부 등 6개 부처의 소관법률로 한정하여 행정계획 관련 규정에 관한 내용을 검토함
- 조사 및 검토 항목은 행정계획을 규정하는 근거 법률의 성격, 수립권자와 주요 수립절차, 상ㆍ하위 계획의 존부 및 관계 등 위계, 수립주기 및 보완절차 여부, 실태조사 유무, 실적평가 및 환류 여부, 행정계획의 공표 등에 관한 것임
- 현황 조사를 통하여 행정계획의 수립 목적 및 기능이 현실적으로 다양하고, 실제로 효력을 미치는 범위가 광범위함을 파악할 수 있었음
○ 행정계획 체계 정립을 위한 개선방안
- 행정계획의 체계정립은 행정계획의 수직적 및 수평적 관계 정립을 의미하는 것으로서, 계획의 중복 내지 복잡성을 개선하여 체계를 단순화하고 계획간 위계 및 연계를 강화하기 위한 것임
- 행정계획은 근거 법률의 성격 및 입법목적에 의해 영향을 받음. 분야별 법제에 따른 행정계획의 위계 구조가 매우 다양하여 일반적인 원칙이나 기준을 설정하기 어려움
- 행정계획의 단계 구조를 정형화하여 이해할 수 있는 대표적 사례로서 국토분야의 행정계획(국토계획)을 선정, 국토계획 체계의 장점 및 단점을 통하여 타 분야에 적용할 수 있는 입법적 시사점을 도출함
- 계획의 체계 정립을 위한 개선방안으로 계획법제의 정비 및 계획체계의 단순화, 계획의 단계별 차등화, 계획 수립시 또는 상충시 연계준거 마련 등을 제시함
○ 행정계획의 실행력 강화를 위한 개선방안
- 계획의 실행력을 제고하기 위하여는 계획 수립에서의 전문성, 민주성, 적응성을 강화하기 위한 제도가 도입되거나 보강될 필요가 있음
- 계획 수립에서의 전문성을 강화하기 위하여 전문가 심의제도를 활성화하고, 실태조사를 활성화하여야 함
- 계획의 수립 과정에서 주민 또는 이해관계자의 의견청취가 형식적인 절차에 머무르지 않도록 실질화할 필요가 있음. 대규모 시설에 대한 개발사업의 경우 관계 행정기관 및 이해관계자가 집중적으로 참여시키고 결정된 내용에 대한 효력을 보장함으로써 사업절차를 효율적으로 추진할 수 있기 위한 계획확정절차의 도입을 검토할 필요가 있음
- 행정계획의 입법보완적 기능 및 국민 생활에 미치는 영향력에 비추어 행정계획이 수립되면 공표하도록 하는 절차가 확대되어야 함
- 행정계획의 적응성을 강화하기 위하여 행정계획의 수립시기 및 보완ㆍ변경주기를 법률에 명시하도록 하고, 행정계획의 추진과정이나 집행을 모니터링하도록 하되, 집행이 완료된 후 실적을 평가하여 차기 계획에 반영할 수 있는 환류구조를 제도화하여야 함
▶ 행정계획 관련 입법모델 제안
○ 행정계획 관련 입법을 위하여는 선결적으로 명문화의 필요성, 행정계획의 개념 및 범위, 수립절차, 행정계획의 변경 등에 관한 검토와 합의가 필요함
○ 행정계획의 유형이 다양하고, 분야 또는 계획마다 그 내용과 성격이 다르기 때문에 행정계획에 관한 규정을 하나의 입법 유형으로 정하는 것은 어려우나, 아무리 행정계획의 유형과 기능과 형식이 아무리 다양하다 하더라도 행정계획으로서 수립되도록 요구되는 원칙과 기준에 대한 법규는 필요함
○ 행정계획이 가지는 일반적인 성격과 개별적인 특수성을 일반규정과 개별규정으로 구분하여 입법내용을 제안하고자 함
- 일반규정으로서 「행정기본법」과 「행정절차법」에 행정계획에 관하여 필수적인 입법 사항을 정하는 규정을 추가할 것을 제안함
- 개별규정으로서 법규별 소관사항을 토대로 각 행정법에서 행정계획에 관한 규정을 정비할 때에 참고할 수 있는 입법모델을 제안함
Ⅲ. 기대효과
▶ 이 연구는 그동안 규범학의 주된 관심 대상이었던 구속적 행정계획으로부터 탈피하여 일반적인 행정계획의 범주로 대상을 확대하였으며, 행정법 질서 내에서의 행정계획의 체계 및 실행력 강화에 관한 문제점과 개선방안을 논의하였다는 점에서 기존 행정법 이론을 보완ㆍ확장하는 연구의 기초자료로서 활용할 수 있음
▶ 이 연구는 최근 거의 모든 입법에서 행정계획의 수립 근거를 두고 있는 현황을 기초로, 행정계획 관련 입법 시 참고하여야 할 주요한 사항을 표준화된 입법모델로 제시하였다는 점에서 관계 법률의 제ㆍ개정을 위한 입법실무의 참고자료로 활용할 수 있음
▶ 행정기능의 전문성, 복잡성, 기동성 그리고 불가역성은 행정입법의 증대, 재량적 행정작용의 증대로 이어지며, 행정부가 국민을 위해 담당하는 행정활동의 영역은 더욱 확장되고 있음(행정국가화 경향)
▶ 행정계획은 다양한 행정형식 중의 하나임에도 불구하고, 국민의 권리의무와 직접 관련이 있는 행정행위 또는 행정소송의 대상이 되는 “처분”이 아니라는 이유에서 주류 행정법 이론 영역에서 적극적으로 다루어지지 않았음
▶ 현행 법제에서 대부분의 행정법은 하나 이상의 행정계획을 포함하고 있을 정도로 매우 많고 다양한 행정계획이 존재하고 있으나, 행정계획의 수립과 관련한 입법 상의 원칙이나 기준 등은 거의 없다고 해도 과언이 아님
▶ 법질서 내에서 체계적이지 못하거나 실효성 없는 행정계획은 행정낭비를 초래하는 결과로 이어지고 종국적으로 그 부담은 국민에게 영향을 미칠 수 있다는 점에서, 국민의 권리와 의무에 직접 영향이 미치는 행정계획이 아니라 하여 간과할 수는 없음
▶ 이 연구는 행정계획이 체계적으로 수립되고, 실행력을 가진 행정작용이 될 수 있도록 행정계획 관련 법제의 문제점을 파악하고 개선방안을 도출하며, 행정계획의 체계 정립과 실행력 강화를 위한 입법모델을 제안하고자 함
Ⅱ. 주요 내용
▶ 행정계획 일반론
○ 행정계획의 개념
- 행정계획이란 행정에 관한 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 하여 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합ㆍ조정함으로써 장래의 일정한 시점에 일정한 질서를 실현하기 위한 “활동기준”을 설정하는 것임
- 법정계획, 국정과제, 정책ㆍ시책ㆍ대책, 기본방침 등의 개념과 비교될 수 있음
- 행정계획은 급부행정의 수단, 법치행정 내지 입법의 보완, 자원의 효율적 배분, 정보제공 및 이해관계의 조정 등을 위한 기능과 역할로 확대되고 있음
○ 행정계획의 법적 성질
- 행정계획의 법적 성질은 행정계획이 모든 행정법 영역을 관통하는 일반이론의 대상이 될 수 있는가에 대한 논의에 해당함
- 행정계획에 대하여 일관성 있는 수립 요건, 절차, 효과를 정할 수 있는가에 관하여 학설과 판례는 다양한 견해로 나뉘어져 있음
- 대체로 구속적 행정계획과 비구속적 행정계획을 구분하여 전자의 경우에는 처분적 성격을 가진다는 것에는 의문의 여지가 없는 것으로 이해되고 있음. 후자의 경우 행정계획의 다면성을 전제로 그 법적 성질을 개별적으로 검토할 필요가 있다는 의견이 지배적임
○ 행정계획의 종류
- 행정계획은 거의 모든 행정 분야에 걸쳐 매우 다양한 형식으로 존재하며, 관점에 따라 여러 유형으로 구분할 수 있음. 가장 대표적인 기준은 국민의 법적 지위에 영향을 미치는지의 영향에 따른 구속적 행정계획과 비구속적 행정계획의 구별임
○ 행정계획의 내용
- 행정계획의 내용은 행정의 목표와 수단이며, 그것을 정하는 행정주체에게 형성의 자유, 즉 “계획재량”이 광범위하게 인정됨
- 계획형성의 자유라고 하여 무한정한 것은 아니며, 국민의 권리가 침해되지 않도록 하기 위한 통제방법으로서 “형량명령”이 제도화되어 있음
○ 행정계획의 수립
- 행정계획의 수립에 대하여 일반적인 규정은 없으나 중요 사항을 정하는 경우 법률의 근거를 요함
- 행정계획의 수립주체는 행정청이며, 수립절차는 개별 행정법에서 계획수립의 절차를 따로 정하고 있음. 특히 대규모 시설의 설치사업에 관한 실시계획을 수립하는 경우 다양한 이해관계를 조정하는 절차가 매우 중요하다는 점에서, 일부 행정계획의 수립에 대한 공통 내지 표준적 절차가 필요함
- 독일의 경우 일부 대규모 공익시설의 설치에 관하여 법률의 규정이 있는 경우 “계획확정절차”를 따르도록 하고 있어 참고하고자 함
○ 행정계획의 효력
- 모든 행정계획은 계획에 관련된 자의 공법관계를 형성하며 행정내부적 구속효를 가짐. 일부 구속적 행정계획의 경우 일반 국민에 대하여 직접적 효력을 미침
\▶ 행정계획 관련 법제의 현황 및 개선방안
○ 행정계획 관련 법제의 현황
- 2023년 5월 30일 기준 총 1,585건의 행정법에 대하여 “조문제목”이 “○○계획”인 규정으로 행정계획의 유형과 건수를 집계함. “종합계획”이라는 유형의 행정계획은 128개의 법률, 기본계획은 403개의 법률에 규정되어 있음
- 과학기술부, 국토교통부, 교육부, 보건복지부, 해양수산부, 산업통상자원부 등 6개 부처의 소관법률로 한정하여 행정계획 관련 규정에 관한 내용을 검토함
- 조사 및 검토 항목은 행정계획을 규정하는 근거 법률의 성격, 수립권자와 주요 수립절차, 상ㆍ하위 계획의 존부 및 관계 등 위계, 수립주기 및 보완절차 여부, 실태조사 유무, 실적평가 및 환류 여부, 행정계획의 공표 등에 관한 것임
- 현황 조사를 통하여 행정계획의 수립 목적 및 기능이 현실적으로 다양하고, 실제로 효력을 미치는 범위가 광범위함을 파악할 수 있었음
○ 행정계획 체계 정립을 위한 개선방안
- 행정계획의 체계정립은 행정계획의 수직적 및 수평적 관계 정립을 의미하는 것으로서, 계획의 중복 내지 복잡성을 개선하여 체계를 단순화하고 계획간 위계 및 연계를 강화하기 위한 것임
- 행정계획은 근거 법률의 성격 및 입법목적에 의해 영향을 받음. 분야별 법제에 따른 행정계획의 위계 구조가 매우 다양하여 일반적인 원칙이나 기준을 설정하기 어려움
- 행정계획의 단계 구조를 정형화하여 이해할 수 있는 대표적 사례로서 국토분야의 행정계획(국토계획)을 선정, 국토계획 체계의 장점 및 단점을 통하여 타 분야에 적용할 수 있는 입법적 시사점을 도출함
- 계획의 체계 정립을 위한 개선방안으로 계획법제의 정비 및 계획체계의 단순화, 계획의 단계별 차등화, 계획 수립시 또는 상충시 연계준거 마련 등을 제시함
○ 행정계획의 실행력 강화를 위한 개선방안
- 계획의 실행력을 제고하기 위하여는 계획 수립에서의 전문성, 민주성, 적응성을 강화하기 위한 제도가 도입되거나 보강될 필요가 있음
- 계획 수립에서의 전문성을 강화하기 위하여 전문가 심의제도를 활성화하고, 실태조사를 활성화하여야 함
- 계획의 수립 과정에서 주민 또는 이해관계자의 의견청취가 형식적인 절차에 머무르지 않도록 실질화할 필요가 있음. 대규모 시설에 대한 개발사업의 경우 관계 행정기관 및 이해관계자가 집중적으로 참여시키고 결정된 내용에 대한 효력을 보장함으로써 사업절차를 효율적으로 추진할 수 있기 위한 계획확정절차의 도입을 검토할 필요가 있음
- 행정계획의 입법보완적 기능 및 국민 생활에 미치는 영향력에 비추어 행정계획이 수립되면 공표하도록 하는 절차가 확대되어야 함
- 행정계획의 적응성을 강화하기 위하여 행정계획의 수립시기 및 보완ㆍ변경주기를 법률에 명시하도록 하고, 행정계획의 추진과정이나 집행을 모니터링하도록 하되, 집행이 완료된 후 실적을 평가하여 차기 계획에 반영할 수 있는 환류구조를 제도화하여야 함
▶ 행정계획 관련 입법모델 제안
○ 행정계획 관련 입법을 위하여는 선결적으로 명문화의 필요성, 행정계획의 개념 및 범위, 수립절차, 행정계획의 변경 등에 관한 검토와 합의가 필요함
○ 행정계획의 유형이 다양하고, 분야 또는 계획마다 그 내용과 성격이 다르기 때문에 행정계획에 관한 규정을 하나의 입법 유형으로 정하는 것은 어려우나, 아무리 행정계획의 유형과 기능과 형식이 아무리 다양하다 하더라도 행정계획으로서 수립되도록 요구되는 원칙과 기준에 대한 법규는 필요함
○ 행정계획이 가지는 일반적인 성격과 개별적인 특수성을 일반규정과 개별규정으로 구분하여 입법내용을 제안하고자 함
- 일반규정으로서 「행정기본법」과 「행정절차법」에 행정계획에 관하여 필수적인 입법 사항을 정하는 규정을 추가할 것을 제안함
- 개별규정으로서 법규별 소관사항을 토대로 각 행정법에서 행정계획에 관한 규정을 정비할 때에 참고할 수 있는 입법모델을 제안함
Ⅲ. 기대효과
▶ 이 연구는 그동안 규범학의 주된 관심 대상이었던 구속적 행정계획으로부터 탈피하여 일반적인 행정계획의 범주로 대상을 확대하였으며, 행정법 질서 내에서의 행정계획의 체계 및 실행력 강화에 관한 문제점과 개선방안을 논의하였다는 점에서 기존 행정법 이론을 보완ㆍ확장하는 연구의 기초자료로서 활용할 수 있음
▶ 이 연구는 최근 거의 모든 입법에서 행정계획의 수립 근거를 두고 있는 현황을 기초로, 행정계획 관련 입법 시 참고하여야 할 주요한 사항을 표준화된 입법모델로 제시하였다는 점에서 관계 법률의 제ㆍ개정을 위한 입법실무의 참고자료로 활용할 수 있음
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