87년 체제의 한국헌정사 1987-2017 (양장본 Hardcover)

서희경

현재서울대학교한국정치연구소연구원으로있다.이화여자대학교정치외교학과를졸업하고,서울대학교정치학과에서석사ㆍ박사학위를받았다.도쿄대학동양문화연구소방문학자,서울대학교법학연구소선임연구원,연세대학교국가관리연구원·서강대사회과학연구소·경희대공공거버넌스센터에서연구교수를역임했다.
저술로는『대한민국헌법의탄생』(창비,2012/2013년문화체육관광부우수학술도서),『한국헌정사,1948-1987』(포럼,2020/2021년대한민국학술원우수학술도서),TruthandReconciliationinSouthKorea(공저,Routledge,2013)가있고,주요논문으로는「대한민국건국헌법의역사적기원(1898-1919)」(2006),「남한과북한헌법제정의비교연구(1947-1948)」(2007),「한국헌법의정신사」(2011),「김성수와한국민주당연구」(2013),「헌법적쟁점과대한민국의국가정체성(1945-1950)」(2014),「1950년대후반‘포스트이승만정치’의헌정사」(2016),「이승만의민주공화주의정치운동연구(1895-1899)」(2019),「근현대한국연호의변화양상과논쟁」(2022),「大韓民國憲法前文と大韓民國の正統性に關する議論」(2017),「WarandJustice:JustCauseoftheKoreanWar」(2012)등이있다.

서문:87년헌정체제의빛과그림자
제1부1987년민주화와1990년대의헌정의제와개헌논의
제1장1987년민주화시기의개헌논의
1.서론
2.헌법개정논의(제1기):정당·국회·대통령의개헌추진
1)국회헌법개정특별위원회구성과각정당의개헌안
2)신민당의대통령중심ㆍ직선제개헌안과김영삼ㆍ김대중의경쟁
3)민정당의내각제개헌안과전두환
4)비상조치(1986.11.08)계획:전두환의‘위력시위’와정치적퇴조
5)합의개헌논의의결정적진전:
박종철사건과시거차관보의‘영구적문민화’메시지
3.헌법개정논의(제2기):6ㆍ29선언과8인정치회담
1)4.13호헌조치에서6.29선언으로
2)민정당과민주당의개헌논의
(1)8인정치회담구성과합의개헌도출시도
(2)제1단계개헌협상(제2차-제8차,1987.8.3-8.14)
(3)제2단계개헌협상(제9차-제19차,1987.8.18-8.31)
4.헌법개정논의(제3기):국회헌법개정특별위원회의활동과개헌안의결
1)국회헌법개정특별위원회의활동과87년개헌절차비판
2)대통령중심·직선제개헌안통과와대통령제에대한회의적전망
5.소결
제2장1990년대의개헌논의
1.서론
2.1990년3당합당과내각제논의
1)여소야대국회와5공청산문제
2)3당합당과내각제논의:분점정부해결과차기집권전략
3)내각제합의각서유출사건과김영삼으로의권력이동
3.1997년DJP대선연합과내각제,제왕적대통령제
1)국민회의·자민련의대선후보단일화와내각제개헌합의
2)DJP연합의공동정부구성과내각제개헌파기
3)87년체제의대통령제와민주적절차의결함
4.소결

제2부노무현정부의헌정의제와개헌논의
제3장노무현정부의출범과대통령탄핵소추
1.서론
2.2000년4.13총선과2002년12.19대선
1)2000년4.13총선:양당체제의등장과집권당의제2당화
2)2002년6·13지방선거:새천년민주당의완패와DJP공조의와해
3)2002년12.19대선:노무현후보의승리요인과도덕정치의함정
4)노무현ㆍ정몽준의대선연합과분권형대통령제개헌합의
5)한나라당이회창후보의대선패배요인
3.집권당의분당과재신임국민투표선언
1)헌정사상초유의집권당의분당:
대통령의고립돌파전략과탄핵의불씨
2)재신임국민투표선언과노무현정치의한계
4.국회의노대통령탄핵소추와헌법재판소의탄핵기각
1)2004년3·12노무현대통령탄핵소추와4·15총선
2)3.11노무현대통령의기자회견:탄핵정국의분기점
3)고건대통령권한대행의역할과모범적사례
4)4.15총선결과와노무현대통령탄핵기각
5.소결

제4장후기노무현정부의대연정론과4년연임제개헌제안
1.서론
2.2005년노무현대통령의대연정(大聯政)제안
1)대연정제안의배경과이유:4·30재보선의참패와‘대통령의위기’
2)대연정의실패요인과열린우리당의무정부주의
3)대연정사건의함의:분점정부의실상과대통령지도력의부재
3.2007년노무현대통령의4년연임제개헌제안과실패
1)원포인트개헌의필요성과야당의반대
2)정부헌법개정추진지원단의개헌추진활동
3)정부의개헌추진에대한국회의비판
4)노무현대통령임기중개헌에대한반대
4.소결

제3부이명박·박근혜정부의개헌활동과개헌논의

제5장이명박정부의개헌활동과개헌논의
1.서론
2.2008년-2009년의개헌활동과개헌논의
1)12ㆍ19대선과4·9총선,촛불시위와절차적민주주의실현문제
2)2009년개헌활동과개헌논의
(1)노무현대통령서거(2009.05.23)와여야대립
(2)이명박대통령의근원적처방모색과전·현직국회의장의개헌논의추동
(3)거대여당과소수야당의국회운영문제
(4)국회헌법연구자문위원회개헌안보고서:정부형태개편안의내용
(5)2009년하반기개헌논의:개헌의시대적필요성과개헌추진동력문제
3.2010년-2012년의개헌논의:국정운영의동력과정치적이익의딜레마
1)한나라당의6ㆍ2지방선거패배와세종시수정안부결
2)레임덕방지와차기대선연대를위한전략
3)2012년대선후보들의개헌입장과공약의실효성
4.소결

제6장박근혜정부의개헌추진과87년체제의운명
1.서론
2.2013년-2014년개헌논의와박근혜대통령의개헌반대
1)2013년국회개헌활동과개헌논의
(1)2012년12ㆍ1918대대선:민주화이후최초로과반득표
(2)2013년국회의개헌논의와박근혜대통령의반대
2)2014년국회헌법개정자문위원회활동:절대다수국회의원의개헌찬성
3.2015년-2016년:개헌추진과반대,탄핵
1)2015년박근혜대통령의개헌반대와국정운영문제
(1)박근혜대통령의지속적개헌반대
(2)박근혜대통령의국정운영의문제:‘압도’와‘고립’의딜레마
2)헌법개정특별위원회구성제안과박대통령의개헌추진
(1)여당의4·13총선패배와헌법개정특별위원회구성제안
(2)10ㆍ24박근혜대통령의개헌추진선회와야권대선후보의반대
3)2016년개헌의좌절과대통령탄핵소추안의결
(1)거국내각구성촉구와11ㆍ2대통령의총리후보자일방적발표
(2)11ㆍ20박근혜대통령의개헌연계퇴진거부
(3)민주당의‘개헌-탄핵’병행추진거부:탄핵을통한조기대선추진
(4)‘개헌연계퇴진’제언과박근혜대통령탄핵소추안의결
4.2017년:개헌의적기,개헌의좌절
1)개헌을위한차기대통령임기단축에관한찬반대립
2)1ㆍ4국회헌법개정특별위원회출범과87년체제의운명
3)국회헌법개정특별위원회의개헌논의:분권형대통령제개헌찬성
4)3당의분권형대통령제개헌안합의와대선후보의반대
5.소결

결론
참고문헌
찾아보기

이책은1987년개헌이래박근혜정부까지30년간에걸친한국헌정사를고찰한것이다.87년헌법은국민의기본권보장과대통령직선제,그리고삼권분립을규정했다.특히국회가대통령과동일하게이중적정통성(duallegitimacy)의한축을이루었다.1919년대한민국임시정부의국민주권선언이후민주공화국을향한100여년의대장정이비로소완성된것이다.하지만오늘날87년헌정체제의개혁이필수적이다.

①1987년의개헌협상은민정당과민주당의대표위원8인에의한정치회담에서이루어졌다.4ㆍ19혁명이후인1960년에는여야합의로개헌되었지만,당시자유당은민주당과대등한관계에서지못했다.반면에1987년개헌은양당이상당히대등한입장에서복수의시안을놓고합의에도달했다는점에서큰의의가있었다.그러나이개헌은소수당이배제되었고,비공식기구인8인정치회담이공식기구인국회헌특위를대체하였다.즉,민주적인절차를무시했으며,국회법을준수하지않았다.이러한개헌협상기구는결과를도출하기에는신속하고효율적이었지만,참여의확대와책임성,숙의성의측면에서는부정적이었다.그리고5년단임직선대통령제에중점을두어대통령제의권력집중을개혁하지못했다.6ㆍ29선언후개헌국면에서대통령제와내각제에대한심도깊은논의가여론에영향을미칠수없었다.“내손으로대통령을뽑아보자”라는단순논리가지배했기때문이다.1987년8월10일,양당의대표는87년체제의핵심인대통령의위상및권한과관련하여매우중요한결정을하였다.민주대표는민정대표의주장대로,대통령을3공화국헌법에서규정한‘행정부수반’만이아닌유신헌법과5공화국헌법에규정한‘국가의원수’지위에그대로존치시켰다.즉,과거권위주의시대와같이실질적으로3권을통할하는대통령의지위를개혁하지않은것이다.이는87년체제의근본적문제로서,오늘날최대의정치현안이자새로운개헌을주장하는근거가되었다.

②1990년대김영삼·김대중정부의개헌논의는주로선거에서의승리를위해서정당간의연합을촉진시키는역할을했다.이점이김영삼,김대중,김종필이이끈‘전기87년체제’의특징이다.그사례는1990년민정당,민주당,공화당의3당합당과1997년국민회의와자민련의DJP연합이다.둘다정당간연합을명분으로내각제개헌이제시되었으며,동시에차기대통령선거에서승리하기위한목적을가지고있었다.그런데1990년대에정치현상을관통하는하나의개념은“민주화의역설”이다.이역설은첫째,여소야대국회에서의입법교착으로인한것이었다.주로대통령과여당의국정아젠다에서입법교착이발생했다.그이유는87년체제의대통령제가승자독식제이기때문이다.둘째,대통령5년단임제로는책임정치와국정과제의연속성을보장할수없게되었다.임기제한보다권력을제한하는수단은없다.5년단임제도민주화이전장기집권의폐해를막기위해도입되었다.또한연임을제한하고있기때문에,재선을의식하지않고포퓰리즘보다신념에따라국정을운영할수도있다.그러나대통령이국정과제를제대로수행하기에5년의대통령임기는너무짧다.임기중중간평가의성격을지닌총선이나지자체선거가있기때문에,실제로국정운영에집중할수있는기간은매우짧다.그결과87년이후국가의주요과제나장기과제를추진할수없게되었다.셋째,민주화이후에도제왕적대통령의폐단이근본적으로개선되지않고지속되고있다.

③2003년노무현정부의출범을기점으로,1987년민주화이후30년에걸친헌정체제는‘전기87년체제’와‘후기87년체제’로나누어볼수있다.구분의기준은대통령권력의강약이다.전기는강력한대통령이지배한‘제왕적대통령제’,후기는약화된대통령이지배하는‘대통령중심적대통령제’로구분된다.대통령의실질적권력을결정한요인은헌법상권한과정당파워였다.전ㆍ후기대통령의헌법적권한은동일했으나,정당파워는달랐다.전기대통령은헌법상권한과정당파워,카리스마를발휘해제왕적대통령의권력을행사했다.그러나후기대통령은정당파워와카리스마가약해,헌법상권한도제한을받았다.특히노무현대통령탄핵사건은5년단임대통령제가피할수없는구조적문제점을표출시켰다.대통령과국회는모두국민에의해권력이위임된정통성을갖고있다.따라서양자의갈등은언제나잠재되어있고,때로는극적으로갈등이돌출될위험성이있다.그리고이갈등을해결할민주적원칙은없다.한국은헌법재판소의최종판결에의해해결된다.그러나먼저국회의탄핵소추가이루어져야되고,그로인한정치적갈등과위험은피할수없게되었다.

④2005년8월30일,노무현대통령은대연정을제의했다.대통령은형식적인국가원수로서대통령직만유지하고,실질적인권력은연정의총리와내각에넘기겠다는‘내각제적권력분점’제안이었다.이러한노대통령의연정제의는여소야대상황하에서무력한한국대통령제의실상을보여주는것이었다.더욱이노무현대통령과여당간에는기본이념과정책노선,선거제도인식등에서매우심각한대립과갈등이존재했다.이는대통령의헌법적권한과실질적집행능력간의괴리에의해강화되었다.이후노무현대통령은대통령4년연임,그리고대통령과국회의원의동시선거를내용으로하는원포인트개헌안을제안했다.이제안의취지는국정의책임성과안정성,효율성을개선하기위함이었다.한국헌정사에서노무현정부이래대통령은여소야대의분점정부와대통령-여당의분열에막혀국정최고책임자로서의실질적역할을제대로수행할수없게되었다.즉,정당과국회,대통령의협력관계가제도적·관습적으로정착되지않은상태에서,대통령의정당및국회통제력이결여되면파국을피할수없게되었다.노무현대통령이래이런상황이반복되고있다.민주화이후대통령의최대의정치적과제는정당과국회를어떻게잘운영하는가였다.

⑤2007년에한나라당이정권교체에성공했다.국민은노무현정부5년간의‘급진적민주화’에실망하여,다시보수적민주화를대안으로선택한것이다.또한2008년18년만에180석의거대여당이탄생했다.그런데거대여당이힘으로밀어붙이려할경우,소수야당의'반작용'도그만큼거세져국회는대치와갈등이반복되었다.이에이명박대통령은“근원적인처방이필요하다"고주장했다.역대국회의장들도"국가백년대계를위해현행대통령제는바뀌어야한다"는입장을표명했다.정권이바뀔때마다반복되어온전직대통령들의불행한역사에,노무현전대통령의극단적인선택이더해지면서“대통령제는문제가있다”는인식이더욱확산되었다.국회헌법연구자문위원회는87년체제,특히대통령제운영의문제점이구조적임을시사했다.1987년이전한국헌정사에서'대통령직선제와평화적정권교체'는정치가추구해야할핵심가치였으며,5년단임대통령제는그결과물이었다.그런데총선결과가'여대야소'로나오면집권세력의전횡과야당의극한적저항이발생했고,'여소야대'이면분점정부로인한정치적교착상태가초래되었다.이명박정부또한노무현정부와똑같이여당내분열이심각했다.이에한나라당여권지도부는개헌주도권을가짐으로써이명박정부후반기국정운영을주도하려했다.그러나2012년후반기에제기된어떤내용의개헌논의든차기대통령이될인사가자신의임기단축을전제로해서제기하지않는한생산적인토의가불가능했다.

⑥박근혜정부에서는헌정사상초유의대통령탄핵이발생했다.대통령직선제개헌이후처음으로과반득표에성공한박근혜대통령이탄핵된것은헌정사의아이러니이다.이로써1948년대통령중심제를채택한이래지속되어온'대통령의신화'가붕괴되었다.동시에대통령과국회의이중적정통성문제는더욱심각한헌정적의제가되었다.이에국회차원의개헌움직임이계속되었고,역대국회의장들이개헌을제안하거나직속자문위원회를구성했다.그런데87년민주화이후개헌논의를살펴보면일정한패턴이발견된다.먼저87년체제에서국회의개헌논의는일상적이었다.5년단임제왕적대통령제의단점이확연했기때문이다.하지만개헌논의는늘중단되었다.유력한대통령후보나현임대통령이반대했기때문이다.국회의원들이공천권을가진대통령에게대항하는것은불가능했다.따라서개헌이좌절된근본적이유는언제나‘권력’문제였다.현재나미래권력이권력분산에동의하지않았고,국회의원들은그벽을넘어설수없었다.그러나대통령의임기3년차이후,또는대통령이정국을주도할실질적힘을상실할때는반드시개헌론이제기되었다.이때의개헌론은임기후반기의정국주도권을유지하거나,혹은불리한정국을돌파하기위한일종의정략적카드였다.요컨대87년체제에는개헌을추진할민주적제도와절차가결여되었다.국가에절대적으로필요한개헌을하지못할정도로한국민주주의는여전히취약하다.이는87년체제의한계라고할수있다.