서문
공공계약과경쟁
-부정당제재에서자율시정으로-
우리나라에서현대적의미의정부조달제도는한국전쟁이한창이던1951.9.
24.법률제217호재정법제6장제57조의“각중앙관서의장은매매,대차,청부기타의계약을할경우에있어서는모두공고를하여경쟁에부쳐야한다.단,각중앙관서의장은대통령령이정하는바에의하여지명경쟁또는수의계약에의할수있다.”에서그연원을확인할수있다.이규정은1921년4월7일제정된조선총독부법률제42호회계법제31조와동일하다.당시에는이러한시스템을관공수제도(官公需制度)로불렀다.1951.12.1.대통령령제570호재정법시행령제77조부터제112조는관공수관련조항인데필요적계약서작성으로부터입찰참가자격제한까지현행정부조달제도와비교해도큰차이를발견하기어렵다.
재정법은1961.12.19.법률제849호예산회계법의시행으로폐지되었으나재정법제57조계약조항은예산회계법제70조(계약의방법과준칙)로이어졌고,예산회계법시행령도재정법시행령내용을대체로수용하였다.WTO정부조달협정이발효되기이전까지예산회계법이규정한계약의방법과준칙은대한민국정부조달제도의기본이었다.
그후1997년1월WTO정부조달협정이발효됨에따라획기적인변화가일어났다.대한민국은예산회계법6편계약분야내용에정부조달협정과국제거래규범을반영하여국가를당사자로하는계약에관한법률을제정하였고,예산및재정운용분야는국가재정법을제정하여시행하였다.이로써한국정부조달제도는예산회계법시대와이별하고명실상부한국가를당사자로하는계약에관한법률시대를맞이하였다.국가를당사자로하는계약에관한법률(이하에서는‘국가계약법’이라고한다)이라는정부조달제도를규율하는독립단행기본법제를구축함으로써여전히회계법(1889년明治22년제정)의한개장(章)에서정부조달제도를운영하는일본과확연히구별되는정부조달법제를보유하게되었다.
한편,한국정부조달법의명칭은논자에따라일치하지않는다.개념의주안을어디에두는가에따라실질적행정기능의수요품취득에적용됨을강조하거나계약의주체가정부혹은국가임을강조하는의미로혹은지방자치단체등을포함한실질적행정기능의수요품취득에적용됨을강조하거나실질적행정의계약에관한법임을강조하는등의이유로정부계약법,국가계약법,공공계약법,공공조달계약법,행정조달법,행정계약법등의여러명칭이존재한다.명칭과관련하여1997년발효된이후가장최근의국제규범이라고볼수있는국제무역기구정부조달협정은“정부조달”이라는명칭을제정당시부터명확히사용하고있고,국가를당사자로하는계약에관한법률제4조제1항에서도“정부조달계약”이라는명칭을사용하고있을뿐만아니라국가계약법제정취지가정부조달협정의발효와연계되었으며특정물품등의조달에관한국가를당사자로하는계약에관한법률시행령특례규정제2조제2호에“정부조달”을정의하고있기도하다.정부조달의개념에대한법체계의체계정합성,조달분야의국내실무사례및국제적공감과법적컨센서스를반영하여필자는“정부조달”이라고하고이분야규범체계를통칭하여“정부조달법”이라고하는것이적절하다고본다.
연혁적으로도국가를당사자로하는계약에관한법률은원래정부에서국회로상정한법률안의명칭은정부조달협정을시행하기위한국내법을제정한다는취지를명백히한“정부조달계약등에관한법률”이었고,1994년정기국회에서조달계약이아닌국가가계약당사자로되어야하는계약분야를포함할필요에따라“국가를당사자로하는계약에관한법률”이라는명칭으로통과시켰을뿐이다.필자가정부조달에대응하는국내여러명칭중에서‘정부조달’을선호하는것도위와같은국가계약법의제정연원에도부합하기때문이기도하다.다만,현행정부조달시스템에는국가를당사자로하는계약에관한법률의적용을받는순수한의미의정부조달계약외에도지방자치단체를당사자로하는계약에관한법률의적용받는지방자치단체조달계약이있고,공공기관운영에관한법률의적용대상인공공기관조달계약을개념적으로구분할수있을뿐만아니라지방자치단체조달계약과공공기관조달계약은끊임없이독자성을유지하려는경향또한없지않다.그외정부의다양한행위형식선택자유와공공분야와민간의협력그리고민간의공적분야투자등전통적조달의범위와내용을상회하는조달행위형식의다양화를포괄하고이를합리적인법제도로체계화하기위하여는정부조달계약이라는명칭의고수보다는기존에언급된명칭중에서정부등공공기관의공적임무구현을위한조달형식의계약이라는의미를강조하고있는공공계약이라는명칭을추가적으로사용하고자한다.이로써국가를당사자로하는계약에관한법률의적용을받는순수한의미의정부조달계약외에도지방자치단체를포함한다양한지방공공기관의조달계약,공공기관운영에관한법률에서규율하는공공기관의조달계약은말할것도없고공공성을보유한기관이조달절차에따른수요충족을공언하는경우등에도특별한거부감없이공공계약의하나의양상으로이해하고이에관한법률의총체인소위공공계약법에따른규율을적용할수있을것으로보인다.그래서이책의제목에서도“공공계약”이라고쓰고있음을밝히고,책의본문에서정부조달계약과공공계약을혼용하여사용하고자한다.
이책에서다루는또하나의중요한주제는“경쟁”이다.경쟁은공공계약에서가장중요한원칙이자메커니즘이다.경쟁은시장경제를촉진하고,경쟁의확대를통하여국가는경쟁참여자가제시하는가장저렴한가격을선택하여재화와서비스를조달한다.일반적으로정부지출의50%는공공계약으로사용된다.그래서국가기관의경제성은정부조달계약과직접적으로연관되어있다.국가의국민경제주체로서의모습인국고가정부조달계약을체결함에있어서가장경제적으로조달하여야하여야한다는경제성원칙은정부조달법발전역사에서가장우선적인목표였으므로경쟁원칙은가장중요한조달법의원칙으로자리매김되어왔다.
공공계약에서경쟁은다양한방법으로구현되도록요구되고있다.조달참여자의경쟁은기본적인것이고,거기에는국내뿐만아니라국외조달참여자와국내조달참여자의경쟁도고려하고있다.그러한경쟁에서결론이이미정해진공정하지못한‘형식만경쟁구도’를갖추는것이아니라모든참여자에게공정한기회를제공하여야하고,조달절차가종료될때까지‘실질적경쟁’이유지되도록하여야한다.이러한실질적경쟁은어느한개별조달품목에서만일회성실질경쟁이아니라국민경제속에서경쟁이지속가능하도록관리되어야한다.그래서소위중소기업간경쟁제품을정하여대기업은참여하지못하도록하는것자체가경쟁원칙에위배되는것으로이해되지는않도록조달참여자와참여예정자에게경쟁개념에대한모순되지않는정보를제공하고이해를구하는것이필요하다.
경쟁은“공개”와연결되어참여함에있어어떠한제한도없어야할것이요구된다.그래서공개경쟁입찰이경쟁의기본포맷이되는것이다.그러므로조달기관은특별한사유없이경쟁이제한될수있는방법으로조달절차를진행하여서는안된다.
여기서간과하여서는안되는것이적합조건과낙찰조건의구별이다.공공조달은조달계약이행에적합한참여자로부터조달되어야한다.이적합조건은최소한의절차참여조건으로서기능하도록하여적합하지않은참여업체가아닌한모든참여업체가서열없이참여할수있도록하여야한다.그기준으로서업체의객관적평가,매출액,타업체혹은기관의추천,종업원수,유사한거래실적등은업체적합성의요소가될수있을것이다.이러한계약이행이가능한역량과전문성을보유하고법규준수를성실히하여신뢰할만한업체이기만하면차별없이조달절차에참여할수있어야한다.그래야경쟁이확대되고확대된경쟁은공개,투명,공정,차별금지,동등대우라는정부조달의기본원칙이올바로작동하게하고그러한토대위에서경제적조달을구현할수있게된다.그러나낙찰조건은계약이행에부합하는지여부에대한엄격한서열이주어진다.미리공개된낙찰조건에가장부합하는참여자가객관적검증에따라낙찰자로결정되는것이다.낙찰자는반드시미리공지된낙찰자결정방법에따라선정되어야한다.그러므로적합조건과낙찰조건의엄격한구별과각조건의적절성은경쟁원칙구현에대단히중요한요소가된다.하지만안타깝게도적합조건과낙찰조건이혼동되어적용되는예를자주보게된다.그러한예에서참여자(비선자가대부분이겠으나)는큰틀에서공정하지않았다는소회를밝히지만대부분의경우경쟁원칙이제대로구현되지못한경우가많다.
예나지금이나간과하면안되는것은경쟁을통한효율적인조달을위해입찰참가자의경쟁을조직화하고실질화하는것은반드시필요하다.즉,입찰참가자의경쟁을보장하는것은정부조달법의적용과집행을위한핵심적요체이므로특정한입찰참가자가경쟁을회피하거나왜곡하는행위로부터공공발주기관을보호하는시스템은필수불가결하다.정확히는공공발주기관만을보호하는것이아니라정부조달참여자전체를보호한다는것이옳은표현이다.또한발주기관의항상화된독점적지위에대한경쟁법적가치와관점은,국가에게이러한특별한지위를악용하여개별적인입찰자들에게는실질적으로이익을부여하고다른입찰자들에게임의로불이익을주는것을방지하도록하는목적이있다.개별기업들은국가의정부조달수요로부터자의적으로배제되어서는안되며,국가는원칙적으로모든정부조달계약에대해서공개와경쟁을실현하여야한다.이과정에서헌법의차별금지와직업활동의자유보장은중요한역할을하며국가는시장경제질서를보장하고차별금지원칙을준수하여야한다.
한편발주기관이입찰참가자격제한권을행사함으로써민간기업의조달시장참여자로서의경쟁을제한할수있게된다는위험을인식하였고,국가의독점적지위가점차자유화되고있다는점에서그러한위험은더욱증가하고있다.따라서입찰참가자격제한사유가있음에도발주기관으로하여금입찰참가제한을하지못하도록하고입찰에다시참여할수있게함으로써경쟁을축소하지않도록하여시장의범위를확대할수있도록제도화하고,기업으로하여금일정한조치를수행함으로써입찰에재참여할수있는제도적보장은서구제국에서는권리로까지인정하고있다.이로써국가의효율적인조달이외에시장참여자인입찰참가자측에서도경쟁원칙은적절히작동하게되었으며법적권리보호도두터워지게되었다.
여기서경쟁체계의구조적문제와관련하여독일Saarland대학의마크붕엔버그(MarcBungenberg)교수는자신의교수자격심사논문(Habilitation)인“VergaberechtimWettbewerbderSysteme”에서시스템경쟁이라는개념을사용하면서이는경제적인경쟁요소뿐만아니라정치적인경쟁요소를포함하는복합적인상호작용이라고설명하고있다.시스템경쟁의보호,즉잠재적계약자에게경제적자유를보장하는것은계약체결의경제적효율성에기여한다고지적하고,국가는스스로경쟁장애및경쟁제한요소를제거함으로써,시장경제체제에서자원의효율적인분배와시장참여자의광범위한협력을이끌어낼것으로요청하고있다.공공부문의시장경제화는공법적행위와다양한법원칙들을통해조달법의형식으로행하는특별한행정협력이므로조달법영역에서경쟁기능의강화를위해국가는조직적이고체계적인조치들을해야하고,시스템경쟁의관점에서조달법의기능을확대하고상충되는이해관계를조정할수있어야한다는점을강조하고있다.
결국국가는가급적경쟁제한적상황을조성하지않도록하여야한다.민영화경향의증가,사회복지서비스의증가,공공업무관리영역에서시장경제변수의광범위한영향으로표현되는현대국가의상황에서특히공공계약부문에서잠재적계약자에게좀더향상된경제적자유를보장하는것이필요하다.단순한근대국가적경제적자유만이아니라필요한경우에는과감한경쟁의조성으로참여를보장하는조치를하여야한다.그러한관점에서보면,우리나라의공공계약절차의참여배제를당연시하는규정들은과할정도로많다.광범위한영업정지,업무정지등의행정청의처분에따른참여배제를제외하고도개별공공계약법률에다양한사유에따른계약절차참여제한규정을두고있다.국가계약법제27조에규
