인구축소사회에 적합한 초중고 교육 행정 및 재정 개편방안

김학수

출간작으로『인구축소사회에적합한초중고교육행정및재정개편방안』등이있다.

발간사
요약

제1장 서론(김학수)
　참고문헌

제2장초중고공교육비수준및학교통합국제비교(김학수)
　제1절서론
　제2절초중고공교육비총량수준의국제비교
　제3절학령인구와소득수준을고려한초중고공교육비수준국제비교
　제4절유초중등교육재정지표및학업성과를결정하는요인들에대한실증분석
　제5절학령인구감소에따른초중고학교통합해외사례
　제6절시사점
　참고문헌
　부록

제3장 교육지배구조와교육재원수준이교육성과에미치는영향(김태훈)
　제1절서론
　제2절한국의교육지배구조가학생들의학업성취도에미치는영향
　제3절한국에서학생1인당교육비지출이학생들의학업성취도에미치는영향
　제4절미국에서학생1인당교육비지출이학생들의학업성취도에미치는영향
　제5절시사점
　참고문헌
　부록

제4장 현행교육행정및재정제도가지방교육재정구조에미치는영향(고선)
　제1절서론
　제2절초중등교육행정및재정구조와학교단위교육재정
　제3절교육재정총량변화와학교？교육청재정활동
　제4절목적사업비배분정치경제분석
　제5절요약및정책시사점
　참고문헌

제5장인구축소사회의교육재정효율화방안(김학수)
　제1절서론
　제2절미래의교육여건
　제3절현재와미래의초중고교육비용과효율화방안
　제4절중앙정부의초중고교육재정지원방식개편안
　제5절시사점
　참고문헌
　부록

ABSTRACT

제1장서론

현재내국세수와지방세수에기계적으로연동되어있는지방교육재정총량산정방식의문제점은오랜기간지적되어왔고개선방안도제안된바있다.그러나시도교육청및초중고교육공급자들은내국세수와지방세수에연동된재원마련방식을교육계의기득권쯤으로여기고국가재정전체의효율화에는큰관심이없어보인다.

교육계는GDP대비초중고교육재정규모가이제OECD평균에이르렀으며여전히과밀학급이존재하고교원당학생수도더욱개선되어야하므로더욱많은투자를해야한다고주장한다.그러나이러한주장은교육수요자의감소에따라발생하는자연적교육여건의개선과초중고교육재정투자수준을고려하지않은잘못된주장으로판단된다.

이러한문제의식하에서본연구는다시한번인구축소사회로진입한우리나라교육재정의효율화를위해서필요한개혁방안을제안하고자한다.본연구는총네개의대주제로구성되어있다.

먼저제2장은초중고공교육비수준및행정제도국제비교를통해우리나라초중고교육재정수준과공교육규모의경제확보및개선을위한정책적노력을검토한다.또한교육계에서주장하는교원및학급당학생수등의교육여건과정부지원수준이학생들의학업성취도에미치는영향을실증적으로분석하고우리나라와주요국가들사이의차이점은없는지파악한다.

제3장은교육지배구조와학생1인당교육비지출각각이학생들의학업성취도에미치는영향을실증적으로분석한다.교육지배구조는교육감선출방식에집중하여분석한다.한국은간선제선출에서직선제선출로교육감선출방식에변화가있었는데직선제에대해서는높은선거비용및선거과정의문제,낮은투표율,교육자치와일반자치의분리에따른비효율등에대한문제지적이직선제도입초기부터현재까지꾸준히있었다.그러나교육감선출방식이학생들의성과에미친영향을분석한실증적인연구는거의없는실정이다.교육제도에대한논의에서궁극적으로중요한것은학생들에게미치는영향이기때문에교육감직선제의도입이학생들의성과에미친영향을분석하는것은중요성이크다.

다음으로한국에서1인당교육비지출이학생들의학업성취도에미치는인과적인영향을학교급별로나누어분석한다.한국에서는출산율의지속적인감소로학령인구가계속감소하고있고앞으로학령인구의감소폭은더커질예정이다.반면에교육예산의가장큰부분을차지하고있는지방교육재정교부금은내국세수의일정비율과교육세수의일부가합해져결정되기때문에미래에도증가추세를보일가능성이높다.따라서초？중등교육에서1인당교육비지출은지속적으로증가해왔고,위의제도에변화가있지않는한미래에더욱가파르게증가할것으로예상된다.이러한상황에서1인당교육비지출의증가가학생들의학업성취도에어떤영향을미치는지분석하는것은현재의교육예산배정방식을유지하는것이타당한지평가하기위해필수적인작업이라고할수있다.

제4장에서는현행교육행정및재정제도가지방교육재정의구조에미치는영향을살펴본다.특히교육재정총량이예상치않게증가했을때학교단위재정지출은어떻게변화하게되었는지에대해주목한다.최근수년간내국세수입증가와추가경정예산편성으로인해지방교육재정교부금이크게늘었다.당초예산보다크게늘어난교육재정수입이실제로어떻게집행되었는지를본장에서살펴보고자한다.이과정에서현행교육행정및재정제도가단위학교에서의교육재정지출에어떻게영향을미쳤는지,선거를통해선출된교육감의재량과결정은어떠했는지에대해분석한다.

제5장에서는인구축소시기에적합한초중고교육재정산정방식과이와관련한시도교육청의책임을살펴본다.이를위해서현행교원수,학급수,학교수를유지할때,먼저제2절에서미래의초중고교육환경-교원당학생수,학급당학생수,전교생수,학령인구1명당평균중앙정부지원수준-을살펴본다.제3절에서는현재와미래의초중고교육비용을살펴보고도시지역학교와비도시지역학교에적용할수있는실험적학교통합기준을제시하고있다.특정지역학교들의통합을통해교육비용의절감효과도살펴본다.제4절에서는시도교육청의연성예산제약문제를완화하기위해서세수연동형교육재정총량산정방식을과감히폐지하고대안으로새로운초중고교육재정지원체계가갖춰야할10가지의구조를제안하고있다.

제2장초중고공교육비수준및학교통합국제비교

제1절서론
본장에서는우리나라의초중고공교육비수준이교육계의주장대로OECD평균을이제막넘어서기시작했을뿐이므로여타예산분야에우선해서초중고교육예산을선배분하는것이타당한지를살펴보고자한다.이를위해서합리적인국제비교의결과를제시하고초중고교육재정규모,예산상우선순위그리고학생1명당공교육비지원수준에미치는학령인구와소득수준의영향을실증적으로분석한다.또한이러한국가의지원과교원당학생수와같은교육여건개선이학생들의학업성과에미치는영향을국제학업성취도(PISA)자료를이용하여실증적으로분석하고우리에게주는시사점을제시한다.2070년까지학령인구가2020년대비30~40%수준으로급감할것이라는인구추계결과를고려하여향후학교자원을보다효과적이고효율적으로활용하기위해서일본,미국,호주교육재정의특성과학교통합관련행정사례를살펴본다.이상의논의를바탕으로향후피할수없는학령인구의급격한감소전망에대응하여초중고교육재정을효과적이고효율적으로활용할수있는정책방향에대한시사점을제시한다.

제2절초중고공교육비총량수준의국제비교
1995년전체교육분야에대한일반정부의지출은GDP의4.0%로OECD평균5.4%를크게하회하며최저수준3.5%에근접한수준이었다.이후연도별등락을보이기는하지만추세적으로확대되어1995년이후5%초중반수준을유지해온OECD평균과의격차를축소해왔고2019년부터OECD평균수준에이르렀다.한편,일반정부총지출대비전체교육분야지출의비율로살펴본예산상의우선순위는1995년이후OECD평균을하회한적은없는것으로파악됐다.

이러한GDP대비전체교육분야에대한일반정부지출총량수준의OECD평균과의격차축소는유초중고교육분야에대한일반정부지출수준의증가에의한것으로나타났다.유초중등교육분야에대한일반정부지출의GDP대비비중은지속적으로OECD평균과의격차를축소해오다가2017년부터OECD평균을상회하기시작하여2021년3.9%를보이며OECD평균보다0.4%p높은수준으로나타났다.유초중등교육분야에대한일반정부지출의빠른증가세는내국세수와지방세수에연동되어있는재원조달방식에기인한다.

시도교육청을비롯한교육계의주장처럼GDP대비총량수준의유초중등교육분야에대한일반정부지출은이제막OECD평균을상회하기시작하여과도한투자가이루어지지않은것처럼보인다.그러나다음소절에서살펴볼학령인구와소득수준의변화를고려하면,유초중등교육분야에대한지출은매우높은수준으로나타나며교육계의주장은타당성을잃는다.

제3절학령인구와소득수준을고려한초중고공교육비수준국제비교
우리나라보다먼저인구고령화를경험한OECD국가들은1995~2021년기간에3~17세학령인구의비중이평균적으로약4%p축소되어2021년16.4%수준이다.그러나우리나라는같은기간11.1%p나축소되어2021년12.7%이며,OECD국가중가장낮은일본(12.4%)과유사한수준이다.또한우리나라의국민1인당소득수준은1995년이후계속증가해왔으나단한번도OECD평균을넘어선적이없고,2021년경상기준4.7만USPPP달러수준이다.

OECD국가의GDP대비일반정부전체교육분야지출비율은1995년이후학령인구비중이축소됨에따라평균적으로낮아지는경향을보였으나,우리나라의경우에는반대의추이를보인다.이러한양상을주도한동력은국세와지방세에기계적으로연동되어교육수요자의감소에도불구하고과도하게늘어난초중고교육재정의확대에기인한다.2021년일본의유초중등교육분야에대한일반정부지출은GDP의1.8%이지만우리나라의동비율은3.9%로일본의두배를초과하는수준이다.우리나라보다일본의3~17세학령인구가2.5배이고GDP는2.2배수준이라는점을고려하면,학령인구1명당일반정부의유초중등교육비지출액은우리나라의절반이하수준에불과하다.우리나라유초중등교육재정의효과성과효율성에상당한의문이제기된다.

1인당GDP가1만~1.5만USPPP달러구간에속한국가및연도의평균적인GDP대비전체교육분야일반정부지출비율은5.2%수준이었으며,이후소득수준이크게늘어나도동비율은5%초중반수준을유지해왔다.한편,유초중등교육분야에대한OECD국가의일반정부지출은GDP의3%초중반수준이낮은소득구간부터평균적으로유지되어온것으로나타났다.그러나우리나라의경우에는소득수준이증가하면서교육분야지출을더욱빠르게증가시켜서OECD국가들의평균추이와다른양상을보이고있다.이는국세와지방세세수에연동되어경제규모증가에따라확대되는세수의일정비율이기계적으로유초중등교육재정을확대한결과이다.

학령인구와소득수준의변화를모두반영하는지표인국민1인당GDP대비학령인구1명당일반정부교육분야지출액비율의OECD평균추이를살펴볼필요가있다.학령인구비중이전체인구의21.5~23%수준까지축소되더라도학령인구1명당일반정부전체(유초중등)교육분야지출액은1인당GDP의25.5%(23.2%)수준까지는증가하지만,이후학령인구비중이더낮아지면서학령인구비율이17%(13%)이하인경우동비율은20.5%(13.7%)까지축소되는것으로나타났다.그러나우리나라의경우에는OECD국가의평균적인추이와달리학령인구비중이25%미만으로낮아져도학령인구1명당일반정부의교육비평균지출액은1인당GDP의30%를초과하는수준까지확대되는것으로나타났다.특히유초중등학령인구(3~17세)비중이13%미만인국가들의평균적인학령인구1명당지출액수준은1인당GDP의20%미만이지만우리나라는30.8%에달하는것으로나타났다.향후세수에기계적으로연동되어계속증가할유초중등교육재정을고려하면동비율은지속적으로확대될전망이며,OECD국가의평균적인추이와더욱괴리를확대해갈것으로판단된다.

또한OECD국가의소득수준이향상되면서학령인구1인당일반정부교육분야지출의1인당GDP대비비율은평균적으로소폭개선된것으로나타났다.그러나우리나라의경우동비율의개선속도는매우빠르며,이러한빠른개선의주요원인은유초중등교육분야지출액의빠른확대에기인한다.우리나라의동비율은2020년과2021년에1인당소득대비학령인구1명당일반정부유초중등교육지출에서세계최고수준을기록했다.

내국세수와지방세수에기계적으로연동되어있는유초중등교육재정산정방식의근본적개혁이이루어지지않으면,향후교육성과,교육수요자의변화등재정수요와무관하게일반정부유초중고교육분야재원이조성및지출됨에따라유초중등교육분야에대한일반정부의지출이효율적으로이루어질것으로기대하기어렵다.
제4절유초중등교육재정지표및학업성과를결정하는요인들에대한실증분석
유초중등교육재정지표는1)교육재정규모를나타내는GDP대비일반정부유초중등교육분야지출비율,2)예산상우선순위를나타내는일반정부총지출대비유초중등교육분야일반정부지출비율,3)학령인구1명당유초중등교육비국가지원수준을나타내는국민1인당GDP대비학령인구1명당일반정부유초중등교육비비율을고려했다.먼저인구규모,정부규모,경제규모등국가별특성이위세가지의유초중등교육재정지표에미치는영향을통제한이후,교육수요자인학령인구와소득수준의변화에따라OECD국가가평균적으로유초중등교육재정지표를어떻게조정해왔는지그리고중앙정부와지방정부의재정부담수준에따라관련재정지표들에미치는학령인구와소득수준의영향이다른지를검토했다.

32개OECD국가의1995~2020년패널자료를이용하여분