전속고발 수난시대

지철호

독점규제업무를하며30년이상공직생활의대부분을보냈다.1987년4월경제기획원공정거래실사무관으로공직을시작하여2020년8월공정거래위원회부위원장으로끝마쳤다.1985년제29회행정고시합격후경제기획원,재정경제원,공정거래위원회,대통령비서실(정책,경제)에서근무했고,중소기업중앙회상임감사로일하기도했다.현재고려대학교미래성장연구소특임교수로재직중이다.
충남서산에서태어나서울남강중ㆍ고교,고려대법대행정학과,서울대행정대학원,일본사이타마대정책과학대학원을졸업했다.동국대법과대학에서스포츠엔터테인먼트법을전공한법학박사이고,스포츠분야의불공정행위에도관심이많다.
주요저서로는『한국의술반세기의바가지』,『ADR을통한스포츠분쟁해결방안에관한연구(박사학위논문)』,『독점규제의역사-정부의시장개입과시행착오130년』이있다.
공정거래위원회에서독점규제업무를오랫동안담당하여정부,단체,기업의다양한불공정행위에대해실무적으로나이론적으로전문성이풍부하다.앞으로이분야에대한연구와분석을계속하여더공정한세상을만드는노력을경주할생각이다.

프롤로그:역사의순리

제1부.공정거래위원회습격사건
1장.검찰의공정위습격과언론보도
1.수사시작과방송뉴스/2.SBS의일방적인보도/3.다른언론의취재와기사/4.보도에대한해명과설명/5.해명과설명의역효과/6.한신문의이상한기사들
2장.억지기소와‘찍어내기’시도
1.수사마무리와여파/2.무리한수사와억지기소/3.‘찍어내기’시도/4.재판결과=표적수사(?)

제2부.검찰수사의명분과속내
1장.검찰수사의명분
1.언론보도된표면적인수사이유/2.‘무조건고발’하라는무리한요구/3.검찰의수사결과와자업자득/4.언론에드러난검찰수사의속내
2장.검찰수사의속내
1.전속고발폐지를위한압박수단/2.검?·?경수사권조정이라는변수의등장/3.수사시점:전속고발협의중에시작/4.수사주체:서울중앙지검공정거래조사부가담당
3장.검찰수사의속내에대한이해와파장 66
1.검찰수사의본질에대한이해/2.검찰수사이후의전개와파장

제3부.검찰수사의배경이된전속고발폐지
1장.전속고발이무엇이고왜필요한가
1.전속고발의의미/2.전속고발이왜필요한가/3.다른나라의전속고발문제
2장.전속고발폐지에서고려할두가지핵심사항
1.집행대상:경제활동에대한법집행/2.집행방법:공정거래법집행의특성
3장.전속고발폐지의두가지쟁점
1.전속고발폐지의범위/2.리니언시정보와관련된이견

제4부.전속고발폐지론vs유지론
1장.전속고발폐지론
1.폐지이유/2.폐지론의문제점
2장.전속고발유지론
1.유지이유/2.전속고발폐지시예상되는부작용/3.전속고발없는법률에서의집행결과비교
3장.전속고발폐지와검찰직접수사의문제
1.미국의직접수사에서배워야할시사점/2.한국의직접수사가초래한비극

제5부.전속고발의기원:일본과한국의제도도입과운영
1장.일본의공정거래법제정과최초의전속고발도입
1.일본의공정거래법제정/2.최초의전속고발도입과주요내용/3.전속고발도입의의의/4.전속고발운영과형사고발현황
2장.한국의공정거래법제정과전속고발도입
1.공정거래법제정시도/2.국가보위입법회의에서제정된공정거래법/3.공정위설치와전속고발도입/4.전속고발운영과형사고발현황

제6부.전속고발수난의역사
1장.전속고발폐지론의등장과사실상폐지
1.법조계의전속고발폐지주장/2.검찰총장의고발요청제도입/3.다른기관으로확대된고발요청제/4.사실상폐지된공정위의전속고발
2장.전속고발폐지론의새로운전개
1.대통령선거공약으로등장/2.전속고발폐지를위한논의진행/3.경제계의반대목소리/4.학계전문가의입장
3장.험난했던전속고발폐지방안합의
1.두기관의입장차이/2.공포속에서이루어진합의/3.합의없는합의문
4장.폐지위기에서되살아난전속고발조항
1.폐지위기에몰린전속고발/2.천신만고끝에되살아난전속고발

제7부.전속고발문제의대안모색
1장.전속고발폐지가대안은아니다
1.전속고발폐지를위한두가지전제조건/2.전제조건충족이어려운이유
2장.전속고발문제의해결책
1.불공정행위에대한엄정한제재/2.공정위에대한감시와견제강화
3장.새로운대안모색
1.전속고발폐지방안의문제점/2.부실한진단과엉뚱한처방/3.일본의철저한진단과정확한처방/4.대통령선거공약의이행방안:새로운대안

에필로그:누구를위한전속고발폐지인가
첨부자료:공직자윤리법위반사건판결/참고문헌
저자후기

1.이책의주요내용

□전속고발은공정위의고발이없으면검찰이기소할수없도록한규정인데,이조항이폐지되면검찰이기업을직접수사할수있게되어법조계의역할이막중해지게되고,그러다보니전속고발폐지는검찰을비롯한법조계의오랜염원이었다.
▷전속고발폐지를둘러싸고검찰의공정위수사를비롯하여어처구니없는일들이일어났던내용을설명하고,전속고발의도입취지와역사,다른나라사례,폐지추진과정,새로운대안모색등을하나하나살펴보았다.
□이책은크게3부분으로나눌수있다.
①공정위에대한검찰수사의속내를설명하는제1~2부②전속고발제의이론적ㆍ역사적맥락을살펴본제3~5부③전속고발폐지추진과무산,새로운대안모색에관한제6~7부로구성되었다.

〈공정위에대한검찰수사의속내:제1~2부〉

□2018년6월20일검찰(서울중앙지검)이공정위를수사하여당시현직부위원장을포함한전ㆍ현직공무원12명을기소하였다.

▷이중에서부위원장의경우소위‘표적수사’하여억지로기소한유형이었는데,검찰은부위원장이중소기업을대표하는단체인중소기업중앙회상임감사에취업한것을공직자윤리법위반혐의로수사하여기소했지만,법원은1심ㆍ2심ㆍ대법원모두중소기업중앙회는취업제한기관에해당하지않는다고무죄판결했다.
*검찰수사이후인2018년7월2일공직자윤리법시행령이개정되어중소기업중앙회와같은단체가비로소취업제한기관으로규정됐음

▷검찰이기소하였다고공정위가부위원장을임기중에사퇴하라고요구하고,사퇴하지않는다고업무에서배제하여1심에서무죄판결이날때까지약6개월동안업무배제가계속되었는데.이것은전형적인‘찍어내기시도’였다.

□이처럼검찰이공정위를대대적으로수사한것은전속고발폐지를압박하려는속내가있었다.

▷검찰의속내는수사배경(공정위와검찰사이에전속고발조항을둘러싼오랜갈등의존재),수사주체(공정위가고발한공정거래법위반사건을전담하여수사하던서울중앙지검공정거래조사부가공정위를직접수사),수사시점(전속고발폐지에관해계속협의하던도중에갑자기이루어진수사),수사내용(죄형법정주의원칙에도어긋난혐의등으로억지기소)등을통해알수있다.
〈전속고발제의이론적ㆍ역사적맥락:제3~5부〉

□공정거래사건은위반혐의가있어도수사기관이직접수사하는것이아니라공정위라는전문적인집행기관이먼저조사하여위법여부를판단하고,위반행위가중대하고명백하여경쟁질서를심각하게해치는경우만고발하여형사벌칙을받도록하는전속고발제도에대해설명했다.(전속고발은공정거래,조세,출입국관리,항공등분야에도입됨)

□전속고발을규정한취지를헌법재판소심판(1995.7.21선고94헌마136전원재판부)에서다음과같이2가지로서술했다.

▷첫째,공정거래법은경제활동에적용되는데무분별하게형사처벌대상으로하면불안감을느껴기업활동이위축될우려가있다는것(법적용의대상문제)이다.
▷둘째,행위의외형만으로위법성이판단되는일반형사사건과달리경제활동에대한위법성은시장분석이나경쟁제한성과같은전문적인판단을통해위반행위의경중을판단한다는것(법집행의방법문제)이다.

□전속고발제도는일본과한국만도입했는데,최초로일본이도입했고한국이일본조항을모델로하여도입했다.다른나라에서전속고발제도를도입하지않았거나전혀문제가없는2가지이유를설명했다.

▷첫째,독일,중국등대부분국가의경우공정거래법에형사벌칙을규정하지않았으므로전속고발을도입할필요도없고도입할수도없다.둘째,캐나다,영국등몇몇국가의경우법위반행위중일부에대해서만형사벌칙을규정하고나머지위반행위에는형사벌칙이규정되지않아전속고발이크게문제될여지가없다.
▷독점규제법을세계최초로도입한미국은유일하게카르텔위반에대해검찰이라는형사제재기관과연방거래위원회(FTC)라는행정제재기관이이중으로조사하여제재하고있는데,미국조차도최초에는형사제재중심으로집행했지만이러한방식이부적절하다고판단하여1914년FTC를설치하고행정제재기관에의한법집행방식을도입했다.(그러나집행기관을정비하지못하고두기관이2중으로집행하는구조를계속유지함)
▷이처럼세계모든국가들에서공정거래법집행을수사기관이아니라별도의전담집행기관을설치하여집행하도록하는것이국제표준(글로벌스탠다드;GlobalStandard)이다.

□공정위가고발권을독점해소극적으로고발하는등과소집행(Underenforcement)하고,이과정에대기업봐주기나유착관계까지있어전속고발을폐지해야한다고주장하는데,전속고발이폐지되면공정위6백여명이집행하던것을수천명의검찰,10만명이상의경찰도집행하게되어수사기관의과다집행이라는부작용이생겨날것이명약관화하다.

▷과소집행은집행절차강화,인력보강등으로쉽게개선할수있지만,수사기관의과다집행은폐해가훨씬심각하고,방지하기어려울뿐만아니라원상태로되돌리기가사실상불가능할것이다.

〈전속고발폐지추진과무산,새로운대안모색:제6~7부〉

□전속고발폐지가2017년제19대대통령선거에서문재인후보의선거공약중하나로채택되고그이행방안을너무서둘러마련하면서공정위에대한대규모수사,사실상합의없는합의문성립,국회논의과정에서의폐지→유지로의급선회등이발생했다.

▷전속고발폐지에대해법무부와공정위간협의가진행되는가운데갑작스럽게검찰이공정위를수사하면서폐지방안에대한협의가계속되었고,이러한공포속에서법무부(또는검찰)의입장만반영된합의없는합의문이2018년8월21일만들어졌다.

□전속고발폐지를위한공정거래법개정안을국회에서심의하는과정에서여당은검찰개혁을통해검찰권한을축소하려고했는데전속고발이폐지되면검찰에게기업수사권이주어져서오히려권한을키워주게된다고판단하여폐지계획이급선회해유지로바뀌어국회본회의를통과했다.

□대통령공약의이행방안으로는담합중에서가장큰비중을차지하는입찰담합의전속고발폐지를고려할필요가있는데,공공분야의입찰담합은국민세금의낭비등을초래하므로엄정한법집행이필요하지만공정위의적극적이고신속한집행에어려움이있기때문이다.