지방자치단체의 재정위기 관리를 위한 법제 연구

김동균

대표작으로『재정혁신을위한사전적지방재정관리제도에관한연구』가있다.

요약문05

Abstract13

제1장서언/27

제1절연구의필요성과목적29

제2절연구의범위31

제2장현행지방재정위기관리제도의운영현황/33

제1절지방재정의현황과지방재정위기관리의필요성35

1.지방재정위기관리의의의35

2.지방재정의구조적한계와지방재정위기37

3.사회적환경의변화와지방재정위기48

제2절지방재정관리제도의의의55

1.지방재정관리제도의개념55

2.지방재정관리제도의유형과기능57

제3절「지방재정법」상지방재정위기관리제도59

1.「지방재정법」개정과지방재정위기관리제도의발전59

2.지방재정분석ㆍ진단제도63

3.재정위기단체지정제도68

4.긴급재정관리단체지정제도73

제3장주요국가의지방재정위기관리제도/77

제1절독일지방재정위기관리제도79

1.주예산비상상황관리제도79

2.지방자치단체의예산안정절차83

제2절일본지방재정위기관리제도84

1.「지방공공단체의재정건전화에관한법률」의제정배경84

2.「건전화법」의주요내용87

3.「건전화법시행령」의주요내용100

4.「건전화법」상감사위원의역할104

제3절소결105

제4장지방재정건전성강화를위한지방재정위기관리제도의발전방향/107

제1절제도별주요쟁점과개선방안109

1.지방재정분석및재정진단제도109

2.재정위기단체지정제도및긴급재정관리단체지정제도114

제2절지방재정위기관리제도의체계재정립방안116

1.개별제도간관계및문제점116

2.법제개선방안120

제5장결어/123

참고문헌129

부록135

Ⅰ.연구의배경및목적

▶자치행정의보장과지방재정위기의관계

○헌법상보장된자치행정은지방자치단체가주민의복리에관한사무를자기책임하에수행하는것을의미하며,이를위해서는지방자치단체에대해충분한재정적권한이보장되어야함

○그러나현재지방자치단체는지방세등의자체수입보다는국가로부터이전되는재원에의존하는등지방재정에있어서구조적한계가존재함

○또한인구구조의변화,지방소멸등사회적환경의변화는향후세입감소및세출증가등의원인으로작용할수있으며,지속적으로지방자치단체의재정에부정적인영향을미칠것으로예상됨

○지방재정위기가발생하는경우지방자치단체는행정주체로서의역할을충실히수행할수없으며,종국적으로는헌법상보장된자치행정의실현을저해할수있음

○주민의측면에서는충분한행정서비스를받을수없다는문제가발생하며,지역간불균형의심화는거주하는지역에따라주민이받는행정서비스의내용적·질적차이를가져올수있음

▶지방재정위기관리제도의검토필요성

○지방재정운용의효율성,투명성,책임성및건전성제고를목적으로현행「지방재정법」은다수의지방재정관리제도를규정하고있으며,이와같은지방재정관리제도는지방자치단체의예산과정을기준으로사전적지방재정관리제도와사후적지방재정관리제도로구분됨

○사전적지방재정관리제도로는지방재정운용의계획성확보를위한중기지방재정계획,중복투자및무분별한투자를사전에방지하는것을목적으로하는지방재정투자심사제도및무분별한지방채발행을관리하기위한지방채발행관리제도(총액한도제)가있음

○사후적지방재정관리제도로는지방재정분석·진단제도,재정위기단체지정제도,긴급재정관리단체지정제도가있으며,이와같은제도들은지방재정위기발생의예방과극복에직접적인목적을두고있는지방재정위기관리제도에해당함

○개별지방재정위기관리제도는중요한의미를가지고있지만,현실에서개별제도에대한일정한한계가지적되고있음.예들들어지방재정분석을위한지표가지방재정운용상황의평가를위해적절한지의문이있으며,재정위기단체및긴급재정관리단체의예산권을제한하는것이헌법상보장된자치권을침해하는것은아닌지에대한검토가요구됨

○나아가전체지방재정위기관리제도의연계성확보및체계적운영을위해서는거시적측면에서개별제도간관계에관한분석과「지방재정법」및동법시행령과관계행정규칙등관련법제전반에대한검토가필요함

Ⅱ.주요내용

▶지방재정의구조적한계와지방재정위기

○자체수입중지방세수입은가장안정적이고중요한지방재정의재원이지만,총조세수입에있어서지방세수입의비율이낮고,이와같은지방세수입의취약성은지방재정위기발생의주요원인으로작용할수있음

○그리고부동산경기와중앙정부의정책등으로부터영향을받는재산과세중심의지방세의특징및지방자치단체의과세자주권의한계는지역의현안및수요등에대응하기위한재원의확보에있어서일정한한계로작용하기때문에지방재정의효율적운용및건전성을유지하는데장애가될수있음

○더욱이지방자치단체의낮은재정자립도는지방자치단체가자체수입을통해지역적사무또는주민의복리에관한사무를수행하는데어려움이있다는것을의미하며,이는지방자치단체가자치사무의수행또는주민에대한일정한행정서비스를유지하기위해지방채를발행하여재원을조달하는결과로이어질수있음.그리고이러한상황이지속적으로반복되는경우지방채무의증가와함께지방재정의위기가발생할수있음

○특히현실에서전체지방자치단체의약40%는지방세수입만으로인건비를충당할수없으며,약20%는지방세및세외수입의합계인자체수입을통해인건비를충당하기어려움

○지방자치단체의재정을확충하는데중요한역할을하는세외수입의경우에도불안정성과지역간불균형의문제를지적할수있으며,이와같은세외수입의한계도지방자치단체의자체수입에영향을미칠수있기때문에지방재정위기발생의원인이될수있음

○나아가국고보조금의증가는지방자치단체의재정자주도하락의원인이됨.국고보조사업은일반적으로국가와지방자치단체의매칭사업으로운영되기때문에지방자치단체의재정적부담이가중되고지방재정위기의발생에영향을미칠수있음

▶사회적환경의변화와지방재정위기

○통계청의2021년출생통계에따르면연도별출생아수는지속적으로감소하고있으며,합계출산율은0.81명으로1970년출생통계작성이래로가장낮음.이는OECD가입국중에서도가장낮은수치임

○반대로고령인구는지속적으로증가하여2025년에는고령인구가전체인구의20%이상을차지하는초고령사회로의진입이예상됨

○출생아수의감소는향후생산연령인구의감소로이어지기때문에지방자치단체의세입에부정적영향을줄수있음.통계청장래인구추계에따르면15세이상65세미만인생산연령인구가지속적으로감소하는추세임

○그리고고령인구의증가에따른복지수요의증가는세출의확대를가져올수있으며지방자치단체의재정적부담을가중시킬수있음.실제로지방자치단체의전체예산에서노인복지를포함한사회복지관련예산이자치하는비중이지속적으로증가하고있음

○또한코로나19감염병의발병과같은국가적으로중대한위기상황에있어서정부의대응정책,국내외경기침체및법인의실적부진등은국가및지방자치단체의수입악화와지출및채무의증가로이어져지방재정위기의발생을야기할수있음

▶「지방재정법」상지방재정위기관리제도

○「지방재정법」은지방자치단체의재정에관한일반적인원칙으로서‘건전재정의운영’,‘수지균형’,‘지방재정의투명성,효율성및자율성’등을규정하고,이를위해다수의지방재정관리제도를규정하고있음.특히지방재정위기의관리를위해지방재정분석·진단제도,재정위기단체지정제도및긴급재정관리단체지정제도에관한근거를마련하고있음

○지방재정분석·진단제도는1988년5월1일시행된「지방재정법」에서부터관련근거를찾아볼수있으며,2011년및2015년「지방재정법」개정을통해각각재정위기단체지정제도,긴급재정관리단체지정제도가도입됨

○지방재정분석·진단제도는매년모든지방자치단체가결산자료를기초로작성하여제출하는재정보고서를재정건전성과효율성등으로구분하여분석한후재정의건전성과효율성이우수한지방자치단체에대해서는인센티브를부여하고,반대로부진한지방자치단체에대해서는재정컨설팅및재정진단을실시하는제도임

○재정위기단체지정제도는지방재정분석·진단결과를기초로지방재정재정위기관리위원회의심의를거쳐‘재정위기단체’및‘재정주의단체’를지정하는제도임.재정위기단체는재정건전화계획을수립하고이행하여야하며,예산편성에있어서의일정한제한및그계획의이행이부진한단체에대해재정상의불이익이부여됨

○긴급재정관리단체지정제도는재정위기단체가재정건전화계획을3년간이행하였음에도불구하고개선이없는등자력으로재정위기상황을극복하기어렵다고판단되는지방자치단체를긴급재정관리단체로지정하는제도임.긴급재정관리단체는긴급재정관리계획을수립하고이행하여야하며,행정안전부장관은동단체에긴급재정관리인을선임하여파견함

▶독일과일본의지방재정위기관리제도

○독일의지방재정위기관리제도는주예산비상상황관리제도및지방자치단체예산안정절차로구분됨.이중지방자치단체예산안정절차는지방자치단체가예산안정계획을수립및이행하고그계획의수립에있어서감독청의승인이필요하다는점에비추어우리재정위기단체지정제도와유사함

○일정한시사점을얻을수있는제도는주예산비상상황관리제도임.동제도는주의자율성을충분히존중하는방향으로설계되어있음.예를들어예산비상상황이문제되는주는연방또는주의지시나감독으로부터자유로운제3의독립적기구인안정성위원회와의합의를통해재정개선프로그램을수립하고이행함

○일본의지방재정위기관리제도는우리와비교하여큰틀에서는유사하지만,별도의「지방공공단체의재정건전화에관한법률」을제정·시행하고있다는점및지방공영기업의경영건전화절차를별도로운영하고있다는점등에서차이가존재함

○또한일본지방공공단체가재정건전화계획및재정재생계획을수립함에있어서총무성또는도도부현의승인을받는것이아니라지방의회의의결을얻은후이들에게보고한다는점도우리의제도와비교하여특징적임

▶개별제도의한계와개선방안

○지방재정분석제도와관련해서는무엇보다분석지표에대한검토가필요함.구체적으로재정효율성을판단함에있어서고려되는자체수입비율(증감률)은외부적요인으로부터많은영향을받는다는한계를가지고있으며,중기지방재정계획반영비율을지방재정의운용상황을판단하는기준으로활용한다는점에대해의문이있음.중기지방재정계획에포함된세출예산은국고보조사업의증가및코로나19감염병의확산과같은예외적긴급상황에대한대응을위해유동적일수있다는한계를가지고있기때문임.이에따라지방자치단체의재정운용을평가함에있어서외부적인요인과개별지방자치단체의특성이나상황을충분히고려할수있는재정분석의지표및방법의개선이요구됨

○또한지방재정분석결과재정의건전성과효율성등이우수한지방자치단체에대해서는특별교부세가교부되는데,재정분석을위해활용되는지표중일부는보통교부세의교부에있어서도고려되기때문에중복성측면에서지적이가능하며,지방교부세의재원이한정적이라는측면에서재정이열악한지방자치단체의재정위기를가속화시키거나지방자치단체간재정력격차를심화시킬수있음

○재정진단과관련해서는‘재정분석결과재정의건전성과효율성이현저히떨어지는지방자치단체’가재정진단을받게되지만,그기준이모호하고판단에있어서행정안전부장관의재량이인정된다는한계를가지고있음.때문에구체적인기준을제시하여객관성을담보할필요가있음

○재정위기단체지정제도및긴급재정관리단체지정제도와관련해서는지방재정위기관리위원회의구성에있어서지방자치단체의실정을보다정확히이해하고대변할수있는위원을확대할필요가있으며,현행지방재정의구조적한계및정부의정책등이지방재정위기의발생에일정한영향을미칠수있다는전제하에재정건전화계획의이행이부진한재정위기단체에대해교부세를감액하는것이아니라빠른시간내에건전한상태로전환할수있도록재정지원을하는방안에대한논의가요구됨

○또한전체지방재정관리제도에있어서국가가다양한역할을수행하고있고,지방재정위기관리제도에있어서그역할은보다강화되는데,헌법상보장된자치행정의본질을고려하여국가의개입을지양하고,의회및주민의역할을강화하는방안에대한논의가요구됨

▶지방재정위기관리제도의체계재정립방안

○재정분석제도와재정위험점검제도는동일하게재정진단과연계되는제도이긴하지만그성격에있어서일정한차이가존재하기때문에양자를구분하여규정하는것을제안함

○재정분석제도는우수지방자치단체에대한인센티브를목적으로한다는점에서지방재정위기관리제도로분류하는것에대해재검토가요구되며,이경우제도의명칭을‘지방재정운용평가및인센티브제도’로변경하는것을동시에고려할수있음

○전체지방재정위기관리제도의체계성제고를위해서는「지방재정법」에‘지방재정위기관리’에관한장을신설하여재정위험점검제도,재정진단제도,재정위기단체지정제도및긴급재정관리단체지정제도를순차적으로규정하는방안을제안할수있으며,이경우「지방재정위기관리제도운영규정」의개정이동시에요구됨

Ⅲ.기대효과

▶지방재정,지방재정위기관리제도등에관한주요법적쟁점제시

▶독일및일본의지방재정위기관리제