독점규제의 역사 (정부의 시장개입과 시행착오 130년)

지철호

독점규제업무를하면서30년이상공직생활의대부분을보냈다.1987년4월경제기획원공정거래실사무관으로공직을시작하여2020년8월공정거래위원회부위원장으로끝마쳤다.1985년제29회행정고시합격후경제기획원,재정경제원,공정거래위원회,대통령비서실(정책,경제)에서근무했고,고려대학교미래성장연구소초빙교수,중소기업중앙회상임감사로일하기도했다.
충남서산에서태어나서울남강중ㆍ고교,고려대법대행정학과,서울대행정대학원,일본사이타마대정책과학대학원을졸업했다.동국대법과대학에서스포츠엔터테인먼트법을전공한법학박사이고,스포츠분야의불공정행위에도관심이많다.
공정거래위원회에서독점규제분야를오랫동안다루어서정부,단체,기업의다양한불공정행위에대해실무적으로나이론적으로전문성이풍부하다.앞으로이분야에대한연구와분석을계속하여더공정한세상을만드는노력을경주할생각이다.이책이이를위해필요한하나의근본토대가되기를기대한다.

프롤로그:독점규제130년의역사에대한올바른이해필요

제1부.〔미국〕왜세계최초로독점규제법을제정했는가?
1장.『강도귀족들』의등장과더비참해지는『다른반쪽』
1.1.급속한산업발전과『정글』시대의도래
1.2.『강도귀족들』의등장
1.3.비참해지는『다른반쪽』의생활
1.4.플래시카메라가들춰낸『다른반쪽』의모습

2장.트러스트의번성과반反트러스트법제정
2.1.트러스트라는괴물의등장
2.2.반反트러스트법제정
2.3.오히려증가하는트러스트
2.4.노동조합활동에먼저집행된〈셔먼법〉
2.5.〈셔먼법〉판결에숨어있는문제
2.6.트러스트와함께온통썩어버린사회
2.7.‘문어사냥꾼’의등장
2.8.정부개입의제도화

3장.독점규제의새로운틀정립
3.1.형사·사법절차를통한독점규제의한계
3.2.우드로우윌슨대통령의고민
3.3.〈연방거래위원회법〉의제정배경과주요쟁점
3.4.〈연방거래위원회법〉의주요내용
3.5.‘노동자들의마그나카르타’〈클레이튼법〉의제정
3.6.독점규제제도의완성

4장.독점규제법의집행역사와특징
4.1.독점규제법의주요내용과집행기관및절차
4.2.독점규제법의추가제정
4.3.이원화된집행기관의존재
4.4.사적집행의발달
4.5.집행기관의독립성유지
제Ⅱ부.〔일본·독일〕왜미국독점규제법이가장먼저전수됐는가?
1장.일본의독점규제법제정과집행
1.1.제2차세계대전에서의패전과경제개혁추진
1.2.독점규제법의제정
1.3.집행기구로공정거래위원회를설치
1.4.전속고발제도최초도입
1.5.소극적인법집행과급속한경제발전
1.6.법집행에대한미국의재차압력과일본의대응
1.7.전속고발제도운영과형사고발현황

2장.독일의독점규제법제정과집행
2.1.카르텔의번창과해체
2.2.독점규제법제정을위한2개의기초
2.3.독점규제법의제정
2.4.독점규제법의개정
2.5.집행기구‘연방카르텔청’설치
2.6.행정절차를통한집행절차확립
2.7.급속한경제발전과엄격한법집행

제3부.〔한국·중국등〕왜독점규제법을제정했는가?
1장.한국의공정거래법제정과집행
1.1공정거래법제정시도
1.2.국가보위입법회의에서제정된공정거래법
1.3.공정거래법의발전과진화
1.4.공정거래법집행기구
1.5.위반행위에대한제재와전속고발제도도입
1.6.공정거래법집행의몇가지특징

2장.중국의독점규제법제정과집행
2.1.독점규제법제정움직임과첫결과
2.2.〈반농단법反壟斷法〉이라는독점규제법제정
2.3.독점규제법집행기구
2.4.위반행위에대한제재와형벌규정의부존재
2.5.독점규제법집행현황

3장.다른국가들의독점규제법제정과집행
3.1.독점규제법의확산
3.2.법집행기구의설치
3.3.법집행의동향과특징

에필로그:130년역사의교훈

주요참고문헌
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저자후기

독점규제130년역사를‘시행착오’라는관점에서분석
전속고발제도가일본에처음도입된자세한과정도최초로밝혀

“우리가반트러스트법을제정하지못하거나주저한다면곧모든산업에서트러스트가생겨나서모든생활필수품의가격을결정하는주인이될것이다.”
-셔먼(JohnSherman)상원의원(반트러스트입법토론)

“연방거래위원회(FTC)의역할을설명하기어렵다.내가말할수있는것이라고는이기관이미국정부를기업활동의적대자에서친구로바꿨다는것뿐이다.”
-미국28대우드로우윌슨대통령(민주당대통령후보연임지명연설)

“독일의경제역사에서카르텔이가장번창했을때처럼실업이많았던적이없었다.카르텔은언제나더낮은생활수준을가져왔을뿐이다”
-독일에르하르트(LudwigErhard)경제부장관,수상(자신의저서)

“(반트러스트법집행기관이두개인)이중집행기관시스템은이론적으로매력적이지않고실제로완전하지도않다.그리고그런시스템은다른나라에추천할만한것이아니다.”
-미시건대학교로스쿨크레인(DanielA.Crane)교수(자신의저서)

저자인지철호공정거래위원회전부위원장이독점규제의역사를‘시행착오’라는독특한관점에서분석한책이다.미국,일본,독일,한국,중국등5개국가의독점규제제도도입과집행에서나타난여러가지시행착오들을구체적으로설명했다.
독점규제의역사에서미국처럼법무성(검찰)과FTC라는두기관을통해법집행을하는이중집행시스템은다른어느나라도채택하고있지않다는점에서시행착오의대표적인사례로예시하고있다.
그래서이런내용을깊이연구한미시건대학교로스쿨의크레인(DanielA.Crane)교수가“이중집행시스템은이론적으로매력적이지않고실제로완전하지도않다.그리고그런시스템은다른나라에추천할만한것이아니다.”라는결론에도달하는과정도소개했다.
미국의독점규제법이일본에가장먼저전수되며최초로전속고발제도를도입하게된과정과이후의운영실태에대해자세하게살폈다.특히이는아직까지국내에서는도입과정에대한구체적인연구가없는상황이었는데일본의귀한연구자료를구해이책에서최초로소개한데에의의가있다.
한편이책은독자들의이해를돕기위해약100개정도의그림,사진,도표를본문에게재하고있다.그리고그림이나사진등에자세한설명을덧붙여독자들이본문을읽지않고도대략적인내용을파악할수있도록했다.

독점규제법을제정하여집행하고있는5개국가(미국,일본,독일,한국,중국)를선정하여이법을왜제정했고,이를집행하면서어떤시행착오가있었는지를역사적으로설명했다.

규제가낳은시행착오
‘트러스트’를부수려다‘노동조합’을잡아

미국의경우자유방임(laissez-faire)을기본이념으로하는국가였지만1890년〈셔먼법〉이라는독점규제법을세계최초로제정하여정부가기업활동에개입한것은‘트러스트’라는독점대기업이출현하여작은기업,노동자,농민,일반대중을모두도탄에빠뜨렸기때문이었다.그런데이법이제대로집행되지않아트러스트가아닌노동조합을잡아들이는법이돼버렸고,법시행이후트러스트가무서운속도로증가하여독점규제역사에서첫시행착오가발생했다.
또한트러스트에맞서기위해사문화된〈셔먼법〉을들고나선대통령시어도어루즈벨트의등장,〈셔먼법〉외에도2개의반(反)트러스트법을더제정하여3개를만든것,집행기관역시법무성(검찰)과연방거래위원회(FTC:FederalTradeCommission)라는2개를만든것등이대표적인시행착오였다.
특히제26대시어도어루스벨트대통령은약8년재임중43건의트러스트라는‘문어’를기소하여‘문어사냥꾼(octopushunter)’또는‘트러스트분쇄자(trustbuster)’라는별명으로불렸다.
미국에이어독점규제제도를받아들인것은제2차세계대전의패전국인일본과독일이었다.승전국인미국의독점규제제도가패전국인두나라에가장먼저전수됐는데,미국의3개법과2개의집행기관을1개의법과집행기관으로통합하는과정에많은시행착오가있었다.
일본은법집행을위해공정거래위원회라는합의제행정기관을설치했고,위반시형사벌칙을폭넓게규정했지만수사기관이무분별하게경제활동에개입하는것을차단하기위해전속고발규정을창안했다.전속고발제도는독점규제법위반에대해공정거래위원회의고발이있어야형사기소할수있도록제한한제도인데일본이최초로도입했고이어서한국이도입했다.
전속고발은미국과달리일본법에형사벌칙을광범위하게규정하면서대신에공정거래위원회가고발여부를적절히판단하도록설계했다.일본과한국을제외하고다른국가들이전속고발을도입하지않은것은독점규제법에형사벌칙을대부분규정하지않거나일부위반행위에대해서만규정했기때문이다.그러므로전속고발의도입여부는독점규제법위반에대한형벌규정의여부와밀접히관련된다.
독일은법집행을위해연방카르텔청이라는독임제(獨任制)행정관청을설치했고,위반시형사벌칙을규정하지않고행정제재로만처리하는방식을채택했기때문에전속고발이문제될여지가없었다는것이일본과의차이점이다.

제5공화국으로인해탄생된
‘공정거래법’

한국은제5공화국이출범하고국회가해산된상태에서1980년말국가보위입법회의라는입법기구가공정거래법을제정했는데시행과정에서수없이개정을반복하며시행착오를되풀이했다.
한국과다른경제체제를가지고있는중국은사회주의국가에서자본주의를도입하며3개법을제정해이를3개기관이나누어집행하다가법은그대로둔채2018년집행기관만하나로통합했는데이역시시행착오를반복한결과였다.
집행방식에서한국은일본을모델로하여위원회조직을채택했고위반시일본보다더폭넓게형사벌칙을규정하고전속고발을규정했으며,중국은독일을모델로하여독임제행정관청을설치했고위반시형사벌칙을규정하지않았다.
한편,전속고발규정을둔일본과한국두나라의최근약10년간고발건수를비교하면한국이일본보다약130배나많이고발하고있는데어느한나라는시행착오를한다고볼수있다.

독점규제130년역사의교훈

첫째,미국에서정부가트러스트문제에개입한것은트러스트를파괴하거나궤멸시키려는것이아니라이를통제하여경제를살리기위함이었고,이를위해법집행에경제분야전문가들이참여했다.*
미국법집행에서는경제전문가의역할이매우중요했다.재임중43건의트러스트를기소했던시어도어루스벨트대통령시절의경우기업국(BOC:BureauofCorporations)을신설해BOC가산업별실태를조사하고분석한보고서에따라법집행을했고,이BOC조직이1915년FTC로이관됐으며,오늘날미국법무성의반트러스트국은경제분야박사만40∼50명(전체직원의10%정도)에달한다.
즉,독점규제법으로카르텔을통제한것은경제의창의와활력을되살리려는목적이었다.따라서집행기관에경제전문가들이많이참여했다.특히법전문가중심의집행이위험하다여긴것은카르텔근절에치중하다보면카르텔과함께기업나아가경제도죽을수있기때문이었다.
둘째,미국이〈셔먼법〉,〈FTC법〉,〈클레이튼법〉이라는3개독점규제법을제정하고,법무성과FTC라는2개기관으로이중집행시스템을구축한것이시행착오였다는것은미국이자국의제도를일본과독일로전수하며하나의법과집행기구를만든사실로쉽게이해할수있다.최근일부에서미국과같은이중집행시스템을도입하자고주장하는것은미국의시행착오를그대로따르자는견해에불과하다는것을이해할필요가있다.
셋째,독점규제법위반에대해형사벌칙을규정한것은매우제한적이고예외적인경우로한정했다.경제활동과관련된위반행위에과도하게형사벌칙을규정하고,이를집행하기위해수사기관이무리하게개입하는경우기업의자율과창의를저해하여경제자체를위축시킬가능성이크다고보았기때문이었다.
미국은최초〈셔먼법〉에서만형사벌칙을규정했고,그이후법에서는규정하지않았으며,독일이나중국등다른국가들은대부분형사벌칙을아예규정하지않거나일부위반행위에대해서만규정했다.