특별감찰관법 강의 (양장)

차정현

서울대학교법학과졸업,서울대학교법과대학석사,서울대학교법과대학박사수료후제46회사법시험합격했다.공익법무관,금융위원회금융정보분석원기획행정실행정사무관,금융위원회금융정보분석원심사분석과행정사무관,특별감찰관실감찰담당관,특별감찰관실특별감찰과장,특별감찰관직무대행,한국기업지배구조원ESG법무·준법감시인,금융위원회금융정보분석원제재심의위원,금융위원회금융정보분석원정책자문위원,한국거래소준법감시발전위원,한국기업지배구조원ESG심화평가위원,의안분석심의위원으로활동했다.변호사,CAMS(자금세탁방지전문가),CGSS(국제제재전문가),CAMS-RM(자금세탁방지위험평가전문가),MEA(자금세탁방지제도상호평가자),CFE,CDCS,FRM이다.

제1장특별감찰관제도의입법배경과목적
제2장특별감찰관제도주요내용

부록

책을쓴이유
벌써7여년이지난것같습니다.2016년8월특별감찰관실이전대통령비서실감찰대상자에대한감찰을마치자곧이어2016년9월검찰에서특별감찰관실에대한압수수색이시작되었습니다.이후2016년9월28일당시정부에서특별감찰관실전직원에대해‘당연퇴직의해석에대하여사회혼란을야기한다’라면서감찰담당관전원당연퇴직의견공문이도착한저녁에특별감찰관실직원들은삼삼오오모여서앞으로어떻게해야하는지고민하다가밤늦게귀가를하였던것같습니다.그때감찰기록을보완하다가사무실에서밤을새운새벽은아직도생생한기억으로다가옵니다.
당장특별감찰관실의국회법제사법위원회국정감사가2016년9월30일이었습니다.당연퇴직의견으로당시소속직원전원부재로국정감사는파행을겪을수밖에없는상황이었습니다.매일텅빈서울종각역에있는특별감찰관사무실에출근하면서‘도대체왜당신은공무원도아닌데출근하느냐,공무소무단침입아닌가,검찰수사는언제부터받기시작하느냐’는이야기를들으며제가다짐했던생각은앞으로는국가기구인특별감찰관실은어떠한일이있더라도이러한일이재차발생하여서는안된다는생각이었습니다.
이후2016년10월18일특별감찰관실에대한국회종합감사가다가왔습니다.전날부터이미국회법제사법위원회에당연퇴직된특별감찰과장이기관증인으로적격성이있는지에대해논란이일기시작했습니다.당시에저는38살이었고,특별감찰관직무대행으로국정감사에출석하는것에대해많은고민이있었습니다.하지만,만약제가그냥조용히짐을챙겨집에돌아가면법에의해설치된국가기구의무력화가용인되고또한앞으로도반복될수있을것같다는생각도들었습니다.이에주저하지않고기관증인출석의사를전했습니다.
법제사법위원회국정감사장에서당시정권의자동퇴직공문불수용의사를밝히고자리에돌아오니제특별감찰과장집무실책상위에는특별감찰관실감찰담당관전원에대한정부의당연퇴직통보서와함께검찰의파일압수물목록,그리고저의사직서를포함한직원전원의사직서가3개월간밀린특별감찰관관청사무실전기비연체고지서와함께놓여있었습니다.저는이미당연퇴직이된상황으로간주되어행정기능은모두멈춘상태였습니다.
특별감찰관실은매일고립되고고사되는중이었습니다.인건비등예산은집행되지않았고,기관운영은멈추게되었습니다.특히2016년겨울은유난히추웠는데이상황을어떻게든극복하기위해저는당시전기도들어오지않는건물에서비용을대납하면서2016년12월서울행정법원에특별감찰관직무대행지위인정가처분소송을제기하였습니다.
결국2017년2월17일특별감찰과장및감찰담당관들은자동퇴직되지않고3순위대행권자라는취지의특별감찰관직무대행가처분인용판결을받고서도두달이지나서야간신히예산과공문이집행되었던것같습니다.
저는이후특별감찰관제도라는것에대해서언젠가는당시제가고민했던부분을말씀드려야할것이라생각했습니다.그리고그말은최대한객관적으로당시특별감찰관이라는조직이해당법상어떠한내용이설시되어있으며이법조문이조문별로어떠한문제점이있고,이를어떻게보완하여야되는지를법리적으로그리고운용실무적으로정제되어기술될수있도록하여야겠다고생각했습니다.당시잊혀진상흔처럼2016년겨울에조문별로조각조각썼던주석서형태의단어와문장들은이후제가2018년4월특별감찰관직무대행을임기만료로떠나게되면서,그리고저도세월이지나서다시들추어보지않는과거기억의파편으로자리매김하여특별감찰관법원고를지금은쓰지도않는노트북깊은곳에두었던것같습니다.
7년여정도세월이지났습니다.저도이제국회에서정부의당연해고통보공문을수용할생각이전혀없다며언성을높이던30대도아니고,관리비를사비로납부해가며특별감찰관실고사작전펼친다고해도우리들은조직을버리고떠나지않는다고목소리에힘주어말하던나이가아닌어언40대중반이되었습니다.사람들의관심도없던,그리고사문화된법조문이되어버린특별감찰관법이라는단어를들은것은다시2022년유난히추운겨울이찾아온시점인것같습니다.고민을거듭하다가이제는그당시컴퓨터저장공간어딘가깊이묻어버렸던원고를열어이를조문별로살펴서보았습니다.한글자한문장마다꾹꾹힘을주면서키보드자판을눌렀던,모니터를새벽까지충혈된눈으로밤새며응시했던모습이기억납니다.그리고교정을진행하는현재에도같은눈빛으로문장을점검하는저를보고,체력이더좋았던젊을때에미리써두길정말잘했다고생각이들었습니다.그리고이제저도당시고민했던부분을같이공유하여야될것같아서두서없이지난특별감찰기구에근무했었던경험을되살려졸고를내게되었습니다.
기본적으로당시에도지금도그리고향후에도저는같은생각입니다.어떤형태든기구명이든지,그것이다른수사및감찰기구들의권한과중복되는측면이있다고하더라도만약특별수사기구나특별감찰기구가새로설계되어운용될것이라면제대로운영될수있도록되어야하며,구성원들이감찰조사나수사를할때마다다른요소들로인하여조직이해체되거나구성원이부당하게공격받거나직을잃는일이없이법과원칙에따라수사나조사할수있는형태로되어야할것이라고생각합니다.

특별감찰관제도의운용방안
특별감찰관법의구체적인조문별주석에앞서기본적인국가특별감찰기구의운용방안에대해짧은개인적인소견을적습니다.물론이러한소견은특별감찰관실근무중경험하고느꼈던많은내용들과그동안스스로했던고민들,그리고그동안받았던질문들을정리하고공유하는것이향후국가를위해운용될반부패감찰기구의방향과운용형태에혹시조그마한도움이될까하여조심스럽게제경험과생각을적습니다.
저는법안들그리고운용방안에대한많은의견과견해들을보았습니다.기본적으로특별감찰기구운용에대해논의가많이이루어지는것은좋은현상이라고생각됩니다.기구형태나운용방안이다양하게논의된다는것은특별감찰기구의정립을위해서수많은분들께서많은고민을하고계시다는것이고,이는역으로생각하면소위고위공직자의비위행위나부패범죄를대응하는데있어서는다양한대응방안이가능하다는반증이라고생각하기때문입니다.

1.우선특별감찰기구에서공정한조사가이루어질수있느냐하는부분입니다.
현재특별감찰관법상감찰관의임명은국회는15년이상법원조직법제42조제1항제1호의직에있던변호사중에서3명의특별감찰관후보자를대통령에게서면으로추천하면대통령은특별감찰관후보자추천서를받은날부터3일이내에추천후보자중에서1명을특별감찰관으로지명하고,국회의인사청문을거쳐임명하여야합니다.
후보자의경우인사청문회를거치게되어있어혹시정치적편향성을가진인물이라면이미국회에서자격요건검증과함께논의과정에서지적이될것이라고생각합니다.이는사전에후보자롱리스트중에서추천시에서로가상대방이반대할가능성이높은후보는소거하면서추천할가능성도높다는점도가능할수있습니다.결국그렇게되면최종적인후보는중립적인후보자분들이남을가능성이높다고생각됩니다.참고로후보자의국회추천은기존의모든특별검사법이나특별감찰관법,상설특별검사법,고위공직자범죄수사처법에도포함된조항입니다.
특히살펴보아야하는것은구성원들의인사상이익및불이익부분입니다.감찰대상자에대한감찰을시행한다고해서만약감찰을하는구성원에대해인사적고려요소가생기게된다면누구나조사하는것을망설이게될것입니다.하지만특별감찰관실의구성원들은별도의전보가없으며규모가크지않아청사가단일한특정지역에위치하여모두같이근무할가능성이높습니다.이는인사혜택이나좌천인사등인사불이익없이감찰매뉴얼대로조사할수있는구조가될수있습니다.
진행되는감찰역시내부결재및감찰팀의회의·보고와내규에의해정제된조사가이루어진다고생각합니다.실제특별감찰관실도그동안진행되었던감찰사건에서내부의사건처리규정에따라여러가지감찰계획에따라준비하여숙의를거듭하여신중하게법과원칙에따라감찰을진행한바있습니다.

2.고위공직자에대한감찰총량의증가부분입니다.
현재특별감찰관실의감찰대상은일반국민이아니며고위공직자중일부일뿐입니다.비위행위나부패범죄도일부부패범죄에한정되어있습니다.그러나감찰대상으로대통령실수석비서관이상및대통령의친인척이라할지라도이에대해서는국회에서일정직급이상의고위공직자로확대되어야한다고수많은개정법률안이제출되어있는상황이며,또한사안에고위공직자가관련되어있는경우가있으면감찰대상자와관련이되어있는지여부를조사하는과정에서범위가확대될수있습니다.중요한점은이중복되는영역에대해서도검찰과경찰의수사및국민권익위원회의조사와감사원의감사는항상가능하다는것입니다.이에특별감찰관실이굳이사건을고의로잘못조사하기는구조적으로어렵습니다.그렇게되면오류는다른수사및조사기구들에게감시당할것이고궁극적으로는법원에의해지적될것이기때문입니다.
고위공직자에대한특별감찰기구의설치및운용문제는결국대의기구인국회의입법정책의문제이고근본적으로는주권자인국민의권한이라고생각합니다.무엇보다고위공직자의부패행위및범죄에대한감찰총량의증가는뇌물등부패범죄의은밀성과고위공직자의사회적위치에서오는회피능력을생각할때저는도리어긍정적입니다.방패가강한물질로되어있다면창역시그와같거나더강한재질이어야할것입니다.
국가기구와공직자는모두국가와국민을위해존재하는조직과구성원들이라고생각합니다.이에고위공직자의부패행위를맞서는일을특별감찰기구에게뺏긴다든지,내가가진조사권한을나누어야한다든지,아니면반부패기구간권한이더높고낮고의문제는애당초발생할수없습니다.특별감찰기구역시감사원감사나국회의감시및수사기관의조사대상이되며무엇보다사안의중대성으로제대로업무를수행하는지에대해상시주권자인국민의관심대상이될것입니다.이에특별감찰기구는최상층에서조사하는기구가아니며병렬형중복감시를하는구조에서설계된기구라고생각합니다.
이는국내외에도무척사례가많습니다.기구자체의규모와예산은타기구들의몇십분의일도되지아니하여크지않지만그에대한고위공직자부패범죄에대한감시능력의가성비가매우높습니다.검찰,경찰,감사원,특별감찰관및특별수사기관간의상호견제감시와고위공직자부패행위에대한협동감시가만들어질수있는이상적구조로운영될수있습니다.영국·뉴질랜드의중대비리조사청,호주의반부패위원회,싱가포르의탐오조사국,대만의염정서,홍콩의염정공서등외국에서도고위공직자의부패행위에대한다수기관의상호검증과감시는그중요성이더강조되고있습니다.이는조사권이어느기관에게있느냐누가주도적으로조사하고수사하고기소하느냐의문제가아니라국가의모든기관들이협동하여부패범죄로부터의촘촘한안전망을같이구축하자는부분이중요하며외국은더촘촘히그물코를만들고있습니다.고위공직자는더많은눈이지켜봐야한다고생각합니다.물론보는눈사이에서도서로계속지켜봐야할것입니다.

특별감찰관법강의의특징
특별감찰관법강의는특별감찰관법과시행령,그리고하위규정을중심으로조문순서대로서술하면서주요관련규정인상설특별검사의임명에관한법률등주요한제도의조문을빠짐없이설명할수있도록하였습니다.또한특별감찰관법제정안들과이후개정안들에대해서도특별감찰관법제도의주요내용에대한조문해석이후에다양한제정안및개정안의취지를모두함께살펴보아제도이해의깊이를더하려고노력하였습니다.
특히단순히법조문을나열하면서해당설명을나열하기보다는국내타기관의사례및입법례,외국특별감찰기구의제도에대해동시에비교설명하였으며,특별감찰사무규정등실무적으로적용될수있는감찰실무규정해석을각조문에대입적용하여되도록감찰실무에해당조문이어떻게해석되어운용될수있는지기술하였습니다.
또한특별감찰관조문의내용과해석사례만집중하지않고제도운영과정에서느꼈던한계점이나문제점에대해저는되도록개선방안이나사견등의내용을다수더하여제도이해에깊이를더하고특별감찰관제도가효율적으로전개될수있도록개선가능한여러방안에대해다양한논의를더하였습니다.
특히조문에기술되지아니한사전예방감찰및신속감찰제도에대해서도다른기관에서도응용할수있는방안에대하여도기술하였습니다.뿐만아니라일반논문이나연구서적의기술방식으로는한눈에제도를파악하기어렵다는생각에최대한비교표와요약표,업무흐름도,예시양식등을만들어제도응용과적용이가능하도록하였습니다.

감사한분들
깊이파묻혀있던특별감찰관법강의원고가책자로나올때까지너무많은분들의도움이있었습니다.무엇보다현재는텅빈사무실이지만당시최선을다해근무했던특별감찰관실동료분들및특히국정감사장에같이동행하여주었던감찰담당관님들,서울행정법원에탄원서를적어주셨던파견팀장님들및동료직원분들께너무감사합니다.
저의첫직장은금융위원회입니다.금융위원회에서저는많은가르침을받았고이에제가항상배우고있는자금세탁방지법을공부할수있었습니다.매번아낌없는조언과가르침을주시고금융이아닌새로운영역인특별감찰관으로이직을할때진심어린걱정과함께용기를북돋아주셨던금융위원회와금융정보분석원선배님들·동료분들,그리고아직은제도도입단계이지만반부패특별수사기관으로자리매김하려고노력하고있는고위공직자범죄수사처에서성실하게근무하고있는동료분들에게감사한마음뿐입니다.
부족한저를16년째항상친아들처럼아껴주시는서울대학교법학전문대학원이상원지도교수님,또한특별감찰기구에서근무하였고특별수사기구에서근무하고있는것에대해자긍심을가지시는부모님이아니었으면본주석서가나오기어려웠을것입니다.
특히2021년10월‘자금세탁방지법강의’에이어목차,색인,본문교정,편집,각주및표지디자인까지여러번의교정작업과정에도항상최선을다해의미있는책을만들어주시기위해함께해주신박영사관계자여러분들께진심의감사를드립니다.
무엇보다도본특별감찰관법주석서가우리나라최초로도입되었던반부패감찰및조사기구를연구하시는분들께작은도움이라도되었으면하는마음입니다.그리고부족한글에대한독자님들의지도편달부탁드립니다.감사합니다.

2023년초여름
과천에서
차정현올림